Uzasadnienie
Z. G., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w P. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M. G. (ur. [...] r.).
W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 2 marca 2022 r. i choruje na schorzenia związane z wiekiem starczym. Jest osobą leżącą i wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życiowych, tj. karmienie, pojenie, podawanie leków, mycie, zmiana pampersa.
Wnioskodawca pozostaje z matką we wspólnym gospodarstwie domowym, jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku oraz bez dochodu (utrzymuje się wraz z matką z jej świadczenia emerytalnego). W ramach deklarowanych czynności opiekuńczych wnioskodawca wskazał na takie czynności jak – pomoc w czynnościach higienicznych, wymiana pielucho-majtek, smarowanie maściami przeciw odparzeniom, prowadzenie do toalety, przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu, mierzenie ciśnienia, przygotowanie i podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, codzienne sprzątanie, prasowanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, umawianie wizyty księdza, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, układanie do snu oraz czuwanie w nocy.
Jak dodatkowo ustalił organ, w opiece nad matką wspiera wnioskodawcę jego siostra – E. M., która mieszka w sąsiednim bloku. W toku przesłuchania E. M. potwierdziła, że głównie wnioskodawca opiekuje się matką. Jak jednocześnie zeznała, pomaga mu ona w tej opiece. Jest u mamy codziennie, pomaga myć mamę, karmić, zmieniać pampersa oraz podawać leki trzy razy dziennie.
Dokonując analizy aktywności zawodowej wnioskodawcy organ ustalił, że wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia w 2016 r. (świadectwo pracy z dnia 31 grudnia 2016 r.). Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, próbował potem podjąć zatrudnienie ale nie spełniał wymagań pracodawców. Jak wskazał, matką opiekuje się od śmierci ojca, tj. od 2016 r. Wówczas jej stan się pogorszył (podopieczna choruje na astmę oskrzelową, rozedmę płuc, niewydolność krążeniową, ma problemy z oddychaniem, pamięcią).
Decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. (nr MGOPS-ŚR-463/269/22) Burmistrz Miasta i Gminy Prochowice (dalej: organ pierwszej instancji) odmówił ustalenia stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmowę ustalenia tego prawa organ pierwszej instancji uzasadniał treścią art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), a nadto również niespełnieniem przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w tym przepisie, pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na własny stan zdrowia i inne obowiązki.
Decyzją z dnia 17 października 2022 r. (nr SKO/RŚ-423/276/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, organ drugiej instancji) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie odmowy uwzględnienia wniosku strony w powołaniu na normę z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem SKO, w sprawie należało uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W rezultacie, w sprawie należało przeprowadzić ocenę spełnienia przez wnioskodawcę normatywnych przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia z pominięciem kryterium wieku postania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Organ drugiej instancji podzielił natomiast stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku wystąpienia w sprawie przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką nad matką a rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę.
W ramach analizy przesłanki z art.17 ust. 1 u.ś.r. SKO odnotowało, że zakres opieki jakiej wymaga matka strony ma charakter stały i długotrwały. Sama ta okoliczność nie jest jednak wystarczająca dla oceny zasadności wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie nie zostało bowiem wykazane, by wnioskodawca zrezygnował lub nie podejmował zatrudnienia z uwagi na konieczność opiekowania się matką. W rozwinięciu tej argumentacji SKO zwróciło uwagę, że strona pozostaje nieaktywna zawodowo od 2016 r., podczas gdy niepełnosprawność matki uprawniająca do wystąpienia z rzeczonym wnioskiem datuje się od 9 lutego 2022 r. Co równie istotne, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że opiekę nad matką wnioskodawca sprawuje wspólnie z siostrą, która jest na emeryturze i mieszka w sąsiednim bloku. Organ przytoczył treść art. 128 § 2 i art. 135 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i podniósł, że to nie rodzina decyduje komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, lecz przepis prawa.
W skardze strona zarzuciła decyzji SKO naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego.
Z tych powodów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga okazała się nieuzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przesłanki warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego reguluje ustawa o świadczeniach rodzinnych. Na etapie postępowania przed Sądem nie ma sporu miedzy stronami odnośnie do braku podstaw do odmowy ustalenia stronie prawa do wnioskowanego świadczenia w powołaniu na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak to uczynił organ pierwszej instancji. Sąd podziela stanowisko SKO, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie, badanie spełnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku należało zatem przeprowadzić z pominięciem normy z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Na etapie skargi sporna pozostaje natomiast kwestia spełnienia przez stronę przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom,
- 3) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego
- - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ wydający zaskarżoną decyzję nie kwestionował, że skarżący jako syn osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - co do zasady - uprawniony jest do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Przyznał także, bazując na zebranym w sprawie materiale dowodowym, że zakres opieki jakiej wymaga M. G. ma charakter stały i długotrwały. SKO nie stwierdziło przesłanek do ustalenia stronie prawa do wnioskowanego świadczenia dochodząc do wniosku, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją\niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a koniecznością opieki jaką nad matką sprawuje skarżący. Stanowisko organu drugiej instancji w tym względzie Sąd w pełni podziela. Trafnie wyjaśnia SKO w zaskarżonej decyzji, że ocenę wystąpienia związku-przyczynowo skutkowego na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozpatrywać w kontekście dwóch przypadków.
Pierwszy dotyczy rezygnacji z zatrudnia celem opiekowania się schorowanym członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Drugi przypadek dotyczy niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania takiej opieki. W okolicznościach kontrolowanej sprawy żaden z tych przypadków nie wystąpił.
Co się tyczy - objętej zakresem normowania rzeczonego przepisu - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia celem opiekowania się schorowanym członkiem rodziny to niewątpliwie, przesłanka ta w sprawie nie zachodzi, jako że skarżący zaniechał aktywności zawodowej w połowie grudnia 2016 r. Tymczasem, matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 9 lutego 2022 r.
Wymaga również zauważenia, że wprawdzie w toku postępowania skarżący oświadczył, że opiekuje się matką od śmierci ojca, tj. od 2016 r. niemniej jednocześnie również wskazał, że po zakończeniu zatrudnienia w 2016 r. chciał podjąć zatrudnienie, ale nie spełniał wymogów pracodawców. Powyższe niewątpliwie dowodzi tego, że brak aktywności zawodowej przez stronę po 2016 r. nie nastąpił w bezpośrednim związku z koniecznością zaopiekowania się matką, lecz w następstwie trudności skarżącego w znalezieniu zatrudnienia.
Sąd w pełni podziela również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu drugiej instancji odnośnie do braku podstaw do przyjęcia, iż w kontrolowanej sprawie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Fakt braku aktywności strony jest niewątpliwy. Strona jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, utrzymującą się ze świadczenia emerytalnego matki, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Co w sprawie ważne, dla ustalenia wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wystarczy stwierdzenie, że podopieczny wymaga opieki w zakresie uzasadniającym przyznanie tego świadczenia. Dla powodzenia wniosku wymagany jest bowiem jednoczesne spełnienie przesłanki bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a brakiem zatrudnienia. Innymi słowy, zakres świadczonej opieki musi stanowić obiektywną przeszkodę z powodu której opiekun nie podejmuje zatrudnienia w jednej z form wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r.
W sprawie, jakkolwiek organ drugiej instancji przyznał, że matka strony wymaga opieki stałej i długoterminowej, to jednocześnie, na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów wywiódł, że opieka nad niepełnosprawną M. G. (wdową) jest sprawowana nie tylko przez skarżącego ale również i przez jego siostrę, która jest emerytem i mieszka w bloku obok. Siostra skarżącego w toku przesłuchania wprawdzie oświadczyła, że to brat (skarżący) głównie opiekuje się matką, niemniej, na podstawie treści jej zeznań nie można mieć wątpliwości, że zakres czynności opiekuńczych jakie wykonuje ona przy matce jest co najmniej porównywalny z tymi, jakie opisał skarżący na poparcie swojego wniosku. Jak wynika z treści jej zeznań, jest ona u matki codziennie. Pomaga myć matkę, karmić, zmieniać pampersa, oraz podawać leki trzy razy dziennie. W rezultacie więc, oboje z rodzeństwa sprawują opiekę nad niepełnosprawną M. G. Wsparcie w opiece, na jaką skarżący może liczyć ze strony siostry stanowi okoliczność, której nie można w sprawie pominąć przy ocenie, czy deklarowana przez stronę opieka nad matką stanowi obiektywną przeszkodę dla podjęcia zatrudnienia w jednej z form wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r.
W ocenie Sądu, na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego uprawniony jest wniosek, że sprawowana przez skarżącego opieka nad matką nie wyklucza możliwości zatrudnienia w jednej z form, o jakich mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r., albowiem w czasie nieobecności skarżącego przy matce, niezbędną pomoc w opiece może świadczyć jej córka, a siostra skarżącego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika należy wskazać, że w sprawie skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na to, by siostra "nie dawała rękojmi sprawowania należytej opieki" nad matką "z uwagi na własny stan zdrowia i inne obowiązki". Tego rodzaju przeszkód nie wskazała także sama E. M. w toku przesłuchania. Jedynie w oświadczeniu z dnia 14 lipca 2022 r. podała, że opiekuje się wnukami, co – trzeba w tym miejscu podnieść - nie zwalnia jej z obowiązku alimentacyjnego wobec matki.
Zasadnie organ drugiej instancji podnosi w zaskarżonej decyzji, że to nie rodzina decyduje komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Trafnie również zwraca uwagę na wspólne obowiązki alimentacyjne zstępnych wobec rodziców.
Reasumując, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, organ dokonał w niej prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. i bazując na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym wydał orzeczenie które nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. O czym była już mowa, w zaskarżonej decyzji organ nie kwestionował tego, że stan zdrowia matki skarżącego oraz zakres opieki jakiej wymaga kwalifikuje się do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niemniej zastrzegł, że w przypadku skarżącego nie została spełniona druga z koniecznych przesłanek do ustalenia tego prawa a mianowicie – związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką.
Argumenty dotyczące stanu zdrowia matki skarżącej nie mogą przesłonić pozostałych przesłanek normatywnych, które w sprawie nie zostały spełnione. Z tych powodów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) skargę w sprawie w całości oddalił.