Uzasadnienie
Działający z upoważnienia Prezydenta J. Kierownik Sekcji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. decyzją z dnia 6 stycznia 2010 r. Nr... wydaną na podstawie art. 3, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 37, art. 106 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.)(zwanej dalej ustawa o pomocy społecznej), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie weryfikowalnych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055) oraz art. 104 i 108 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał B.B. zasiłek stały na okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r., ustalając jego wysokość na kwotę 237,36 zł miesięcznie.
B.B. nie odwołał się od powyższej decyzji, wobec czego nabyła ona walor ostateczności.
Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2010r. B.B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6 stycznia 2010 r. Nr..., podnosząc zarzut zaniżania zasiłku stałego, przyznawanego mu decyzjami wydawanymi, począwszy od 2003 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia 1 października 2010 r. nr... wydaną z powołaniem się na przepisy art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Sekcji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia 6 stycznia 2010 r. Nr...o przyznaniu B.B. zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podaniem z dnia 4 stycznia 2010 r. B.B. wystąpił o przyznanie zasiłku stałego od 1 stycznia do 30 czerwca 2010 r. i w toku postępowania ustalono, że wnioskodawca posiada znaczny stopień niepełnosprawności, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a na jego miesięczny dochód w łącznej kwocie 239,64 zł, składa się dodatek mieszkaniowy w wysokości 86,64 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Kolegium przytoczyło przepisy dotyczące warunków przyznawania świadczenia w postaci zasiłku stałego oraz przywołało definicję dochodu, wynikającą z przepisu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, według której dochodem jest wszelki przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony o wskazane wprost przez ustawodawcę obciążenia i świadczenia.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że w badanej decyzji prawidłowo wyliczona została wysokość zasiłku stałego przyznanego B.B., zaś sama decyzja nie może być uznana jako rażąco naruszająca prawo, a zatem nie wystąpiła określona w art.156 § 1pkt 2 k.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności.
Od powyższej decyzji B.B. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem wbrew obowiązującym przepisom organ uznał, że do dochodu osoby wnioskującej o świadczenie z pomocy społecznej wlicza się zasiłek pielęgnacyjny.
Decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r. Nr... wydaną z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 1 października 2010 r. nr... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Sekcji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia 6 stycznia 2010 r. Nr... o przyznaniu B.B. zasiłku stałego. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że podstawą prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie są przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i daje możliwość wzruszenia decyzji w przypadkach ściśle określonych w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ administracji wskazał, że we wniosku, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji upatrywała w niezasadności wliczania do dochodu kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, jak i dodatku mieszkaniowego, który nie jest przekazywany do rąk strony, tylko zarządcy nieruchomości. Dalej Kolegium wskazało na materialno-prawną podstawę rozstrzygania w sprawie, a mianowicie na przepisy ustawy o pomocy społecznej, której art. 8 ust. 3 przewiduje, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Natomiast zgodnie z przepisem art. 8 ust. 4 tej ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Dalej Kolegium przytoczyło przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a jego wysokość ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby.
Zdaniem Kolegium organ pomocowy prawidłowo do dochodu strony zaliczył zarówno kwotę dodatku mieszkaniowego, jak i zasiłku pielęgnacyjnego. Skoro bowiem do dochodu należy wliczyć wszystkie przychody, z wyłączeniem obciążeń publicznoprawnych i tylko niektórych przychodów - ściśle określonych, to świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego i zasiłku pielęgnacyjnego również muszą być wliczone do dochodu. Przepis art. 8 ust. 4 ustawy nie wyłącza tychże świadczeń z katalogu dochodów, przez co argumentacja wnioskodawcy nie ma oparcia w przepisach prawa.
Dalej organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji musi odnosić się do przesłanek opisanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., a w niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek określonych w tym przepisie, nie stwierdzając w szczególności naruszenia przepisów w stopniu rażącym.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze B.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wyrównania należności z tytułu zasiłku stałego w kwocie 918 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Skarga oparta została na zarzucie tendencyjnego i wybiórczego działania organu oraz naruszenia prawa poprzez pominięcie,że od dnia 1 stycznia 2010 r., w związku z nowelizacją ustawy o pomocy społecznej dodatek pielęgnacyjny nie może być uwzględniany przy ustalaniu kryterium dochodowego na potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z uzasadniającą ja argumentacją, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wobec sformułowanego w skardze wniosku strony o zobowiązanie właściwego organu do wyrównania za okres od 1.01.2011r. do 30.06.201r. utraconych pieniędzy w kwocie 918 zł z ustawowymi odsetkami wyjaśnić na wstępie należy,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ono opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron.
Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).
Oceniając pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie jest obarczone wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego oraz zastosowano w niej przepisy prawa materialnego zgodnie z przedmiotem sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję kontroluje, czy jej wydanie może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie.
W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma więc - co do zasady- miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Powyższe oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest właściwy do rozstrzygania o istocie sprawy, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz ma obowiązek rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto z uwagi na to,że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., ustalenia organu w przedmiocie wystąpienia przesłanek nieważnościowych muszą być jednoznaczne. Zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a w konsekwencji, waga naruszenia prawa jest znacznie większa, niż stabilność decyzji ostatecznej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, Lex nr 508497). Organ prowadzący postępowanie w sprawie prawidłowo zinterpretował zakres przedmiotowego wniosku, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności oparty został na pominięciu przez organ rozpatrujący sprawę przyznania zasiłku stałego przepisów prawa, które zdaniem skarżącego obowiązywały od dnia 1 stycznia 2010 r., a nie zostały przez organ zastosowane, a zatem na przesłance rażącego naruszenia prawa.
W tym zakresie organ administracji trafnie ocenił, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Kierownika Sekcji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia 6 stycznia 2010 r. Nr DŚ...nie jest obarczona żadną z wad powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności. Podstawę materialno-prawną decyzji przyznającej zasiłek stały stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego przez skarżącego tj. od dnia 4 stycznia 2010r. Zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej"; osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie"; rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Natomiast stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszając o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Ponadto, w myśl art. 8 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje: pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Natomiast zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały ustala się w wysokości: w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy miedzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 477 zł miesięcznie: w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Z cytowanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie sposób wyliczenia dochodu na potrzeby przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W tym zakresie nie budzi również wątpliwości zamknięty charakter enumeratywnego wyliczenia przychodów, które na potrzeby ustalenia spełniania kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, co nie pozwala organom przyznającym świadczenia, na jakąkolwiek uznaniowość w zakresie ustalania dochodu strony, w tym również wykraczanie poza katalog przychodów w nim określonych i niezaliczenie do dochodu strony zasiłku pielęgnacyjnego.
Wobec tego przyznanie skarżącemu zasiłku stałego w kwocie 237,36 zł – w związku z uwzględnieniem w dochodzie strony zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. dla celów określenia spełnienia kryterium dochodowego – było zgodnie z przepisami normującymi zasady przyznawania zasiłku stałego. Stwierdzenie powyższego oznacza, że stanowisko Kolegium w tym zakresie w pełni zasługuje na aprobatę, a co za tym idzie organ zasadnie nie dopatrzył się wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w decyzji, w odniesieniu do której toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co obligowało go do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).