Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem K.W. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...] kwietnia 2020 r., adresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym J.W. (dalej: dziecko, małoletni).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104, art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020. poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, ust 1b pkt 1, pkt 2, ust 5, art. 20 ust. 3, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111, dalej: u.ś.r.), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta O. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (dalej: organ I instancji) odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ I instancji poczynił następujące ustalenia faktyczne:
- - strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem,
- - osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] lipca 2019r. Nr[...]
- - strona jest opiekunem prawnym dziecka, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Oławie z dnia [...] lutego 2019r. sygn. akt. I[...]
- - strona nie przedstawiła odpisu prawomocnego postanowienia sądu orzekającego przysposobienie lub zaświadczenia sądu rodzinnego lub ośrodka adopcyjnego o prowadzonym postępowaniu sądowym w sprawie przysposobienia dziecka,
- - dziecko zostało skierowane do strony i jej męża jako do niezawodowej rodziny zastępczej na podstawie skierowania Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2018r.
Według organu I instancji strona jest osobą, która faktycznie opiekuje się dzieckiem i w sensie potocznym jest opiekunem faktycznym dziecka, które pozostaje u niej w niezawodowej rodzinie zastępczej. Jednocześnie strona nie jest opiekunem faktycznym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, która to definiuje opiekuna faktycznego jako osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeśli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Zatem w ocenie organu I instancji warunki do przyznania świadczenia nie zostały spełnione.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że od ponad 2 lat, wraz z mężem, stanowią rodzinę zastępczą, niespokrewnioną, niezawodową dla dziecka wymagającego opieki. Odwołująca się wyjaśniła, że w momencie polepszenia się ich sytuacji finansowej wystąpią z wnioskiem o przysposobienie dziecka, jednakże ze względu na jego liczne problemy zdrowotne i wymóg całodobowej opieki musieli podjąć decyzję o rezygnacji strony z możliwości zarobkowania. Zdaniem odwołującej się, wykluczenie rodziny zastępczej niespokrewnionej jest krzywdzące oraz umniejsza ich wkład i zaangażowanie w walkę o zdrowie dziecka, a faworyzacja pokrewieństwa narusza konstytucyjną zasadę równości. Strona wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych stosujących prokonstytucyjną wykładnię przepisów i tym samym pozwalających przyznać świadczenie pielęgnacyjne osobie, która jest rodzicem zastępczym niezawodowym, ponieważ wykonuje takie same obowiązki jak opiekun zastępczy spokrewniony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] lipca 2020r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. stwierdzając, że ten przepis dokładnie ustala grono osób, które są uprawnione do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego: matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną. Kolegium podkreśliło, że osobom, które sprawują funkcje rodziny zastępczej niezawodowej ustawodawca uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie przyznał. Według Kolegium, skoro strona nie jest wstępną dziecka wymagającego opieki to nie może być uznana za rodzinę zastępczą spokrewnioną. Strona nie jest również opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.ś.r., ponieważ nie wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.
Natomiast w rozumieniu ustawy z dnia 25 luty 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020, poz. 1359, dalej: k.r.o.), art. 145 i następne, instytucji opieki nie można utożsamiać z przysposobieniem. Organ II instancji powołał się na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej.
W ocenie Kolegium, strona nie należy do kręgu osób wymienionych przez ustawodawcę w art. 17 u.ś.r. które to mogą skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.
Skarga została oparta na zarzutach naruszenia przepisów:
- - postępowania, tj. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez działanie organu zmierzające do nierównego traktowania obywateli,
- - prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 i ust. 5 pkt 2 lit b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przesądzenie o wyniku sprawy w oparciu o wyłącznie literalne jego brzmienie, a w konsekwencji błędne uznanie, że z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyłączone zostały osoby stanowiące niespokrewnione rodziny zastępcze niezawodowe.
Zdaniem skarżącej całokształt okoliczności sprawy uzasadnia odejście od literalnego brzmienia nadanego przez ustawodawcę na rzecz wykładni celowościowej i systemowej. Pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego rodzin zastępczych niespokrewnionych stanowi naruszenie zasady zaufania do organów administracji, gdyż prowadzi do nierównego traktowania rodzin zastępczych niespokrewnionych w stosunku do rodzin naturalnych oraz rodzin zastępczych spokrewnionych, co z kolei narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasady sprawiedliwości społecznej ujętej w art. 2 Konstytucji RP. Według skarżącej, za sprawiedliwe należy uznać przyznanie wszystkim rodzinom zastępczym jednakowych świadczeń. Rezygnacja z zatrudnienia skarżącej, spowodowana koniecznością sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, zdezaktualizowała obligatoryjną przesłankę ustanowienia rodziny zastępczej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019, poz. 2167). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021, poz. 137, dalej: p.p.s.a.) następuje uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd.
Jednocześnie rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.
W badanej sprawie spór między stroną a organami dotyczy spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko, którego nie jest ona wstępną, ale sprawuje funkcję opiekuna prawnego oraz rodziny zastępczej niezawodowej, niespokrewnionej w stosunku do niepełnosprawnego od urodzenia dziecka. Spór w niniejszej sprawie nie dotyczy faktów, lecz interpretacji zastosowanych w niej przepisów.
Punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego w kontekście oznaczenia kręgu podmiotów, mogących skutecznie ubiegać się o przyznanie im prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt niepełnosprawności dziecka od urodzenia oraz, że po urodzeniu zostało skierowane do niezawodowej rodziny zastępczej, zaś skarżąca i jej mąż zostali ustanowieni opiekunami prawnymi małoletniego. Bezsporna jest również okoliczność, że skarżąca sprawuje nad nim całodobową opiekę z uwagi na stan jego zdrowia, wobec czego zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia/ nie podejmować nowego. Skoro strona ma status jedynie opiekuna prawnego i nie jest spokrewniona z dzieckiem, rozstrzygnięcie sporu wymaga odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, którą z podopiecznym łączy stosunek rodziny zastępczej, niepowodujący obowiązku alimentacyjnego między stronami tego stosunku.
W tym miejscu wypada przytoczyć brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Brzmienie cytowanego przepisu art. 17 ust 1 pkt 3 u.ś.r. nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, jest jednoznaczne i wprost odnosi się do przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020, poz. 821)., której art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. a stanowi, że rodzina zastępcza spokrewniona to jedna z form rodzinnej pieczy zastępczej, którą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (art. 41 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). Jak wynika z materiału aktowego, skarżąca nie jest matką dziecka i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niego z innego tytułu. Skarżąca nie przedstawiła bowiem postanowienia o przysposobieniu ani zaświadczenia o toczącym się postępowaniu w sprawie przysposobienia. A zatem trafnie organy obu instancji uznały, że skarżąca nie stanowi dla małoletniego rodziny zastępczej spokrewnionej w rozumieniu powołanej wyźej ustawy, wobec czego ta przesłanka pozwalająca na przyznanie wnioskowanego świadczenia nie mogła znaleźć zastosowania.
Aby odpowiedzieć z kolei na pytanie o zasadność oparcia rozstrzygnięcia o przesłankę pozostawania "opiekunem faktycznym dziecka" nie należy poprzestać jedynie na potocznym znaczeniu tego wyrażenia, ale odnieść się do definicji legalnej tego pojęcia, zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r., wedle której opiekun faktyczny dziecka oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.
W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pełni aprobuje stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 5 sierpnia 2019r. sygn. akt. II SA/Gl 595/19, wedle którego przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wyłącza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób które faktycznie (rzeczywiście) sprawują opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym, ale nie są ich rodzicami ani opiekunami faktycznymi w rozumieniu art.3 pkt 14 u.ś.r. Prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego będą miały również nie tylko te osoby, które złożyły wniosek o przysposobienie, ale także osoby, które już prawomocnie je przysposobiły oraz osoby, które w prawnej formie rzeczywiście opiekują się takimi osobami lub dążą do zalegalizowania takiego stanu faktycznego.
Racjonalność ustawodawcy pozwala przyjąć, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Tym samym świadczenie nie może być przyznane, jeśli dziecko niepełnosprawne zostało umieszczone w rodzinie zastępczej innej niż spokrewniona. Ustawodawca wprowadził wyjątek od powyższej zasady w przypadku opiekuna faktycznego dziecka, jednak warunkiem do jego zastosowania jest wystąpienie przez takiego opiekuna z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Wymaga podkreślenia, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego.
Zatem na gruncie okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z normatywnego punktu widzenia nie jest opiekunem faktycznym dziecka osoba, która wprawdzie faktycznie, tj. rzeczywiście wykonuje wobec dziecka czynności opiekuńcze, ale nie wystąpiła o jego przysposobienie.
W tym miejscu wymaga zaakcentowania, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyraźnie wiąże uprawnienie do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z istnieniem obowiązku alimentacyjnego obciążającego ubiegającego się o uzyskanie takiego świadczenia w stosunku do podopiecznego. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przewidują ograniczoną liczbę przypadków, w których ten obowiązek powstaje. Należy więc przyjąć, że osoby pozostające w zbliżonych stanach faktycznych, ale niespełniające warunków wskazanych w przytoczonych przepisach Kodeksu nie są obciążone obowiązkiem alimentacyjnym i w konsekwencji nie są uprawnione do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020r., sygn. akt. I OSK 1954/20).
Nie należy zapominać, że kwestia powiązania świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006r. sygn. akt. P 23/05, jak i wyrokach z 18 lipca 2008r. sygn. akt. P 27/07 i z 22 lipca 2008r. sygn. akt. P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania.
Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Zatem należy przyjąć, że wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe są zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. W związku z powyższym pod adresem obu organów orzekających w sprawie nie można skutecznie wyartykułować zarzutu naruszenia prawa materialnego i art. 2 i 32 Konstytucji RP.
Konkludując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. gdyż nie stanowi dla dziecka rodziny zastępczej spokrewnionej w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Nie spełniła również przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie pkt 2 ust 1 art. 17 u.ś.r., ponieważ nie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie dziecka.
Z tych względów skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.