Uzasadnienie
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. (...) – na podstawie art.61§ 4 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji (Dz. U. z 2009r. Nr 1 poz.7) - zawiadomił P. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na dziecko w okresie zasiłkowym 2009/2010.
P. W. wniósł zażalenie na powyższe zawiadomienie, podnosząc zarzut nie pouczenia go na piśmie o możliwościach odwoławczych od błędnych decyzji MOPS, w tym od wspomnianego wyżej pisma z dnia [...] stycznia 2011 r. (...).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] wydanym z powołaniem się na przepisy art. 134 k.p.a. w związku z art.126 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na wydane przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta O. Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. pismo z dnia [...] stycznia 2011 r. (...). W jego motywach Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie występuje niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1992 r. (sygn. akt SA/Gd 746/92/S), który przyjął: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania".
Według Kolegium podobny przypadek występuje w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przekazanie informacji na podstawie art. 27 ust. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej (postanowienia), lecz jest czynnością materialno-techniczną, na którą zażalenie nie przysługuje. Z tego powodu Kolegium było zobowiązane do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi P. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga oparta została na zarzucie celowego pobawienia go konstytucyjnego prawa do obrony i środków odwoławczych od błędnych i materialno-technicznych decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., wydanych z naruszeniem prawa i w wyniku przestępstwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji orzekającej obowiązek zwrotu należności wypłaconych z Funduszu Alimentacyjnego za okres 2009/2010, a także o przekazanie mu jako stronie zobowiązanej do zwrotu świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego decyzji MOPS w O. w formie umożliwiającej odwołanie się od niej" oraz obciążenie M. W. obowiązkiem zwrotu alimentów otrzymanych przez nią z Funduszu Alimentacyjnego na podstawie wadliwej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i uzasadnienie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku ze sformułowanymi w skardze wnioskami skarżącego miedzy innymi o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji orzekającej obowiązek zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej i o obciążenie M. W. obowiązkiem zwrotu alimentów otrzymanych przez nią z Funduszu Alimentacyjnego wyjaśnić na wstępie należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron.
Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) (zwanej dalej p. p. s. a.). Wskazać również należy,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p. p. s. a. Wobec tego w nawiązaniu do wniosku skarżącego o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o obowiązku zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, wyjaśnić też należy, że kontrolą Sądu w przedmiotowej sprawie objęte jest wyłącznie zaskarżone postanowienie, a nie kwestie związane z prawidłowością decyzji organu pomocowego orzekającego w przedmiocie obowiązku zwrotu należności wypłaconych z Funduszu Alimentacyjnego za okres 2009/2010.
W związku z tym wszystkie zarzuty skargi nakierowane na podważenie tej decyzji oraz decyzji orzekającej o przyznaniu świadczeń osobie uprawnionej z Funduszu Alimentacyjnego pozbawione są doniosłości prawnej.
Natomiast oceniając wyłącznie pod kątem legalności zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby było ono obarczone wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego. Jak już była o tym mowa wyżej w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wydane na podstawie powołanego art. 134 kpa w związku z art. 126 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. (...) zawiadamiające P. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na dziecko w okresie zasiłkowym 2009/2010. A zatem zawarte w skardze zarzuty natury merytorycznej nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w ramach tego postępowania, gdyż zaskarżone postanowienie nie dotyczy załatwienia sprawy, lecz samego postępowania w sprawie.
Zgodnie z art.141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują wyczerpująco postępowania zażaleniowego i w tym zakresie odsyłają do odpowiedniego stosowania do przepisów dotyczących odwołania, o czym stanowi art. 144 kpa. Stosownie do art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ma rację organ administracji, kiedy zauważa, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi z przyczyn o charakterze podmiotowym, bądź przedmiotowym. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi np. czynność materialno- techniczną.
W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że stosownie do art. 127 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo odwołania służy stronie wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie muszą spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 §1 i § 3 kpa).
Ponadto sprawa powinna kwalifikować się do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w badanej sprawie. Zaskarżone zażaleniem pismo, będące zawiadomieniem o wszczęciu z urzędu - z powołaniem się na przepisy art.61 § 4 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji (Dz. U. z 2009r. Nr 1 poz.7) -postępowania administracyjnego stanowi czynność materialno – techniczną. Jak wynika z jego treści ma ono charakter stricte informacyjny, wypełnia bowiem nałożony na organ przepisem art.61 § 4 k.p.a. obowiązek zawiadomienia o fakcie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego wszystkich osób będących stronami w sprawie. Organ administracji zaskarżonym zażaleniem pismem zawiadomił skarżącego o takim fakcie i podstawach prawnych tej czynności. Od takiego pisma nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, bowiem nie przewiduje go Kodeks postępowania administracyjnego.
Natomiast zażalenie jest wtedy między innymi niedopuszczalne, gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia. Zatem zaskarżenie zażaleniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie jest dopuszczalne. W związku z tym organ dokonując oceny zażalenia strony we wstępnej fazie postępowania odwoławczego prawidłowo uznał, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia. Stwierdzenie bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia zażalenia, od którego skarżący mógłby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych.
Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.) do oddalenia skargi.