Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza G. z dnia 28 lutego 2022 r. odmawiające J. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 9 marca 2021 r. Skarżąca (ur. [...]) wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. P. (ur. [...]).
Powołaną na wstępie decyzją, wydaną po uchyleniu wcześniejszego orzeczenia, organ I instancji odmówił żądaniu Strony powołując się na brak związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką, w tym z uwagi na zakres opieki oraz czasokres między rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki. Nadto organ wskazał, że niepełnosprawność męża Strony powstała po upływie okresów określonych w ustawie, co w świetle art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) wyłącza możliwość przyznania wnioskowanego uprawnienia.
W uzasadnieniu organ podał, że stosownie do przedłożonej dokumentacji Skarżąca była zatrudniona do dnia 15 lipca 2017 r., od dnia 27 lipca 2017 r. do 26 lipca 2018 r. figurowała w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy w G. jako bezrobotna z prawem do zasiłku, zaś od 27 lipca 2018 r. do 31 maja 2019 r. – bez prawa do tego zasiłku. Od 1 czerwca 2019 r. do 16 lipca 2020 r. Skarżąca pobierała zasiłek stały Ośrodku Pomocy Społecznej w G. w związku z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 31 maja 2021 r. Od 17 lipca 2020 r. Skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna.
Z przeprowadzonych czynności dowodowych, w tym wywiadów środowiskowych, wynikało, że małżonkowie zamieszkują wspólnie, zaś trójka dzieci Skarżącego nie jest w stanie opiekować się ojcem. Mąż Skarżącej w listopadzie 2019r. przeszedł udar mózgu, co spowodowało niedowład połowiczny prawostronny z zaburzeniami równowagi (jest częściowo sparaliżowany), choruje także na nadciśnienie tętnicze oraz cukrzycę. Pozostaje on pod opieką neurologa, hematologa i kardiologa. Przy poruszaniu się w mieszkaniu i poza nim wymaga pomocy innych osób lub kul ortopedycznych. Z oświadczeń Skarżącej wynika, że mąż nie jest w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłków, leków wymaga monitorowania poziomu cukru przez całą dobę oraz specjalistycznej diety.
Nadto cierpi na bezdech. Z opisu czynności opiekuńczych wskazanych przez Stronę wynikało, że pomaga mężowi rano przy toalecie porannej, ubieraniu się (dolnej części ciała), pomiarze ciśnienia, poziomu cukru. Następnie przygotowuje mężowi śniadanie, leki i asystuje przy czynnościach związanych z poruszaniem się po mieszkaniu, w tym w czynnościach fizjologicznych, z uwagi na utratę równowagi. Poza tym Strona w ciągu dnia podaje leki, dokonuje pomiarów poziomu cukru, przygotowuje posiłki i asystuje przy wszystkich czynnościach związanych z utrzymaniem higieny osobistej. W nocy, z uwagi na bezdech monitoruje stan męża. Poza tym załatwia wszelkie sprawy urzędowe i związane z wizytami lekarskimi, gdyż mąż jest nerwowy. W toku postępowania przesłuchano Skarżącą, która poza wskazanymi już okolicznościami podała, że jej niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym spowodowana była zespołem cieśni nadgarstka, w związku ze sprzedażą domu przekroczyła kryterium dochodowe, co wykluczyło jej prawo do zasiłku stałego.
Wskazała też, że mąż przeszedł udar w listopadzie 2019 r. i od tego czasu Skarżąca nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na jego stan zdrowia. W wyjaśnieniach szczegółowo opisała plan dnia i czynności w zakresie udzielanej opieki. Poza ustalonymi już faktami wskazała, że z uwagi na zawroty głowy asystuje mężowi w przemieszczaniu się po domu, pomaga mu w korzystaniu z toalety, w łazience mąż ma taboret i uchwyty, a przy toalecie porannej i wieczornej musi asystować mężowi, gdyż obawia się, że się przewróci. W ciągu dnia jest w stałej gotowości, gdyż na zawołanie męża pomaga mu w przemieszczeniu się do toalety. Po porannej toalecie, pomocy w ubieraniu, podaniu leków i posiłku mąż odpoczywa na kanapie, Skarżąca podaje mu napoje, przez większość dnia mąż odpoczywa. W tym czasie Skarżąca zajmuje się domem, pierze, sprząta, gotuje, robi zakupy. Przy sprzyjającej pogodzie towarzyszy mężowi w spacerze na działkę, pomagając mu (prowadzi go "pod pachę"), mąż wspomaga się także kulą ortopedyczną.
Posiłki mąż spożywa samodzielnie, choć z uwagi na zawroty głowy Strona boi się go zostawić samego. Skarżąca pomaga mężowi w kąpieli, wycieraniu, z uwagi na zawroty głowy. Pomimo przebytej rehabilitacji mąż nie odzyskał pełnej sprawności, ma niedowład ręki, zawroty i bóle głowy, zapomina się i jest nerwowy. Zdaniem Skarżącej mąż wymaga pomocy głownie przy przemieszczaniu się po mieszkaniu w celu załatwienia potrzeb fizjologicznych i odgrzania posiłków.
Z przedłożonej dokumentacji medycznej wynikało (zaświadczenie lekarskie z dnia 17 maja 2021 r.), że mąż Skarżącej jest po udarze niedokrwiennym mózgu z niedowładem połowicznym prawostronnym. Choruje na nadciśnienie tętnicze, cukrzyce typu 2, hipercholesterolemię z hiperlipidemią. Kamicę nerkową, przewlekłe zapalenie śluzówki żołądka, polipy jelita grubego, niedoczynność łagodną tarczycy, niedokrwistość mikrocytarną hipochroniczną, przewlekły zespół bólowo – korzeniowy na podłożu zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa odcinka szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego, zmiany zwyrodnieniowe prawego stawu biodrowego. Mąż Skarżącej jest niesamodzielny z uwagi na zaburzenia pamięci, zawroty głowy, częste utraty równowagi z upadkami, wymaga opieki drugiej osoby, a niesamodzielność jest określana na stopień umiarkowany.
Z przedłożonego przez Stronę orzeczenia z dnia 25 czerwca 2020 r. (wydanego do dnia 30 czerwca 2022 r.) wynikało, że mąż Skarżącej jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, niepełnosprawność istnieje od dnia 5 listopada 2019 r. a znaczny jej stopień od dnia 9 czerwca 2020 r.
Decyzją z dnia 26 maja 2021 r. organ I instancji odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że niepełnosprawność powstała po upływie okresów ustalonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nadto zakres wykonywanych przez Stronę czynności nie wyklucza zatrudnienia, które nie musi przybierać zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy.
W wyniku uchylenia ww. orzeczenia w trybie odwoławczym organ I instancji wezwał Stronę do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego aktualny stan zdrowia męża. Przeprowadzono także ponowny wywiad środowiskowy. Realizując wezwanie Skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarza neurologa potwierdzające przebyty udar mózgu z niedowładem połowicznym prawostronnym i zaburzeniami równowagi. Dokument potwierdzał też omdlenia i bezdech senny w trakcie diagnostyk, wskazywał na wymóg stałej opieki w czynnościach dnia codziennego - ubieranie, mycie, posiłki oraz pomoc w załatwianiu spraw poza domem oraz nadzoru w trakcie dawkowania leków.
Przesłuchano także męża Skarżącej, który potwierdził fakt sprawowania opieki przez żonę, konieczność pomocy w ubieraniu, przemieszczaniu się do toalety i innych czynnościach życia codziennego, wskazał na samodzielne spożywanie posiłków.
Oceniając zebrane dowody organ przyjął, że część czynności opiekuńczych wykonywanych przez Stronę w ramach opieki nad mężem to zadania związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zatem może ona podjąć zatrudnienie choćby w niepełnym wymiarze czasu i nie będzie to kolidowało z zakresem czynności opiekuńczych ustalonych w toku postępowania. Nadto organ dostrzegł brak związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem, gdyż od 20 lipca 2020 r. Skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Powołując się na cel omawianych regulacji dowodził, że są one adresowane do osób aktywnych zawodowo, rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, świadczenie nie jest bowiem wynagrodzeniem za opiekę ale za rezygnację z pracy. Nadto powodem odmowy przyznania wnioskowanego prawa jest fakt powstania niepełnosprawności męża po wskazanych w ustawie okresach (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało regulacje art. 17 ust. 1, ust. 1b u.ś.r. Zaznaczyło, że nie podziela argumentacji organu I instancji wspartej na art. 17 ust. 1b u.ś.r., powołując się na swoje uprzednie stanowisko wyrażone w decyzji kasacyjnej z dnia 29 lipca 2022 r., co jednak nie wpływa na wynik sprawy z uwagi na brak spełnienia dalszych przesłanek uzasadniających przyznanie prawa do świadczenia.
W tym względzie podzielił zapatrywanie organu I instancji tak co do celu ustawy jak i samego świadczenia. Wskazał na dokumentację medyczną, w tym epikryzę zawartą w karcie leczenia szpitalnego w dniach od dnia 5 listopada do dnia 13 listopada 2019 r. na Oddziale Neurologicznym (Pododdział Udarowy), wskazując, że po leczeniu, rehabilitacji i terapii neurologicznej uzyskano stopniową poprawę stanu neurologicznego. Chorego wypisano do domu z dyskretnym niedowładem kończyny górnej prawej i dolnej prawej, zalecając dalsze leczenie rehabilitacyjne. Z karty leczenia SPZOZ MSWIA w G. wynikało, że celem rehabilitacji jest kształtowanie pamięci ruchowej, odzyskanie sprawności funkcjonalnej, zapobieganie usztywnieniom, przykurczom, nieprawidłowym wzorcom ruchowym. Z kolejnego dokumentu – informacji z Poradni Neurologicznej z dnia 14 kwietnia 2021 r. oraz NZOZ "Medicus" w G. wynikało, że pacjent zgłaszał problemy z pamięcią, osłabienie kończyn prawych, bóle głowy brak, zawroty głowy okresowe, RR unormowane, bóle prawego biodra.
W dalszych wywodach organ wskazał na ustalenia poczynione w toku wywiadu świdowiskowego w dniu 29 marca 2021 r. oraz wynikające z przesłuchania Strony z dnia 17 maja 2021 r. przywołane także w orzeczeniu organu I instancji.
Odnosząc się do tych ustaleń organ wskazał, że takie czynności jak pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, ubieraniu, rozbieraniu, przygotowaniu leków (nadzór nad ich zażywaniem), przygotowywanie posiłków, mierzenie ciśnienia, poziomu cukru mogą być wykonywane przez Skarżącą przed czy po pracy, podobnie jak czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Zawracając uwagę na zalecenia zawarte w uprzedniej decyzji kasacyjnej organ wskazał, że wątpliwości budził stopień samodzielności męża Skarżącej w przemieszczaniu się w obrębie mieszkania. W szczególności wskazywane przez Skarżącą zawroty głowy uniemożliwiają samodzielne funkcjonowanie jej męża.
Odnosząc się do zebranej w tym zakresie dokumentacji medycznej, zwłaszcza epikryzy leczenia szpitalnego organ wywodził, że w wyniku leczenia uzyskano poprawę funkcjonalną kończyn niedowładnych, wydolności i estetyki chodu, a funkcje dnia codziennego oceniono na 20 pkt w skali Barthel. Pacjenta wypisano do domu w stanie ogólnym dobrym, zalecając ćwiczenia wyuczone w szpitalu we wszystkich możliwych pozycjach (w leżeniu, siadzie i staniu). Z karty historii zdrowia i choroby pacjenta z Poradni Neurologicznej w Górze z dnia 14 kwietnia 2021 r. wynika, że mąż Skarżącej zgłaszał w wywiadzie zawroty głowy okresowo. Z karty tej nie wynika czy w związku z tym był leczony specjalistycznie względnie jakie są w tym zakresie zalecenia dotyczące sprawności ruchowej. Wątpliwości tych nie rozwiewa zaświadczenie lekarskie z dnia 17 maja 2021 r. wydane przez lekarza medycyny rodzinnej, gdyż nie wynika z niego, czy lekarz miał wgląd w całą dokumentację medyczną.
Za konieczne organ uznał zaświadczenie lekarza specjalisty. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z Poradni Neurologicznej wystawionego przez lekarza G. H. na potrzeby Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie wskazano na konieczność zaopatrzenia ortopedycznego i sprzętu rehabilitacyjnego. Zaś z samego orzeczenia o niepełnosprawności wynikało, że mąż Strony wymaga takiego zaopatrzenia, co potwierdza Skarżąca wskazując, że mąż używa kuli ortopedycznej.
Z przedłożonego w dniu 24 listopada 2021 r. zaświadczenia lekarza neurologa wynikało, że mąż Skarżącej jest po przebytym udarze z niedowładem połowicznym, prawostronnym i zaburzeniami równowagi, omdlenia i bezdech senny wystąpiły w czasie diagnostyki, pacjent wymaga stałej opieki osoby drugiej w czynnościach dnia codziennego (ubieranie, mycie, posiłki) oraz pomocy podczas załatwiania spraw poza domem. Wymaga też nadzoru podczas dawkowania leków. Do akt załączono także kartę informacyjną z diagnostyki zaburzeń oddychania – obturacyjny bezdech senny o ciężkim stopniu nasilenia. Z epikryzy tego dokumentu wynika, że pacjent zwolniony do domu w stanie ogólnym dobrym z zaleceniami dalszej opieki lekarza rodzinnego w poradni specjalistycznej kardiologicznej, unikania spania na wznak, oraz innych czynników nasilających objawy obturacyjnego bezdechu sennego – palenia papierosów, spożywania alkoholu, stosowania leków nasennych, redukcji masy ciała – dieta cukrzycowa, niskokaloryczna, wskazanie podjęcia próby leczenia przy użyciu protezy powietrznej CPAP, przyjmowanie leków zgodnie z zaleceniami.
W przypadku diagnostyki omdleń Skarżąca wskazała na skierowanie na badania MR oraz umówioną na listopad 2021 r. wizytę lekarską. Do dnia wydania orzeczenia przez organ I instancji nie wpłynęła żadna dokumentacja w tym zakresie.
Oceniając opisane okoliczności faktyczne organ odwoławczy wskazał, że w orzeczeniu o niepełnosprawności męża Skarżącej z dnia 25 czerwca 2020 r. wskazano, że występuje u niego ograniczona możliwość samodzielnej egzystencji, co oznacza, że w określonych warunkach może on zaspokajać samodzielnie część podstawowych potrzeb. Przeprowadzone wywiady środowiskowe i dokumentacja medyczna nie uzasadniają konieczności stałej obecności opiekuna. Mąż Skarżącej jest samodzielny przy spożywaniu posiłków, porusza się przy pomocy kul ortopedycznych. Skarżąca nie przedłożyła dokumentacji medycznej potwierdzającej leczenie z uwagi na zawroty głowy, co miało uzasadniać jej stałą obecność przy mężu. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ponownie w dniu 28 sierpnia 2021 r. wynikało, że pracownik socjalny nie widział potrzeby stałej obecności opiekuna.
Nadto organ wskazał na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, przywołał okoliczności faktyczne sprawy w tym zakresie (okresy zatrudnienia Skarżącej), wywodząc, że umowę rozwiązano z dniem 15 lipca 2017 r. z upływem okresu na jaki została zawarta. Do dnia 26 lipca 2018 r. Skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych, a w okresie od 23 maja do 31 maja 2019 r. legitymowała się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem pracy w warunkach chronionych. Pracy w tym czasie nie podjęła, ale od dnia 1 czerwca 2019r. do 16 lipca 2020 r. pobierała zasiłek stały, który utraciła ze względów dochodowych (sprzedaż domu). Od 17 lipca 2020 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Okoliczność ta jednak ma znaczenie dla oceny czy zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością opieki nad mężem. Za istotny organ uznał fakt, że Skarżąca zawarła związek małżeński w dniu 24 października 2020 r., a zatem to od tej daty należy przyjąć istnienie obowiązku alimentacyjnego Skarżącej względem męża. Strona z pracy zrezygnowała w 2017 r., tym samym brak wymaganego związku przyczynowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Przywołując cele ustawy i świadczenia pielęgnacyjnego organ nie dopatrzył się związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem, tak w zakresie czasokresu pracy i rezygnacji z niej a opieką oraz z uwagi na zakres czynności opiekuńczych. Końcowo wskazał na grono zstępnych, którzy mają obowiązki alimentacyjne wobec ojca.
W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stanowił on podstawę prawną przyznania świadczenia osobie pozostającej w związku małżeńskim jako należącej do kręgu osób obciążanych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego wobec małżonka oraz błędnej wykładni tego przepisu poprzez zaniechanie wykładni systemowej, celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Stronę, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, podczas gdy w sprawie taki związek istnieje oraz niewłaściwe przyjęcie, że zakres świadczonej przez Stronę opieki nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, podczas gdy w rozumieniu tej normy osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej niekoniecznie całodobowej.
Zarzucała także naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki nad mężem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie orzeczenia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.
Wnioskowała o uchylenie orzeczeń organów obu instancji, zobowiązanie do przyjęcia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że organ bezpodstawnie odmawia uznania uprawnień Strony (jako małżonki) do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca mieści się w kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest bowiem zobowiązana alimentacyjne wobec męża, co szeroko uzasadniała. W dalszych wywodach podnosiła, że ustalenia organów czynione są w oderwaniu od stanu faktycznego, gdyż opieka nad mężem zajmuje Skarżącej znaczną cześć dnia. Pominięto także, że sprawowanie opieki obejmuje pozostawanie w stałej gotowości do niesienia pomocy, co w sprawie wystąpiło, a co uniemożliwia Stronie podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Na poparcie swych racji Skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Za bezpodstawne uznała przyjęcie jako warunku ustalenia prawa do świadczenia wspólne zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki. Błędem jest także ograniczanie opieki do czynności pielęgnacyjnych z pominięciem innych szerzej pojętych czynności opiekuńczych.
Przywołując art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych definiujący pojęcie znacznego stopnia niepełnosprawności Skarżąca wywodziła, że sprawowana opieka nie musi być całodobowa.
W kwestii związku czasowego między rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem zatrudnienia) Strona wywodziła, że nie ma znaczenia z jakiego powodu zakończono ostatnie zatrudnienie ale z jakiego powodu nie jest ono nadal podejmowane. W realiach rozpoznawanej sprawy nie było ono podejmowane z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W uzasadnieniu zarzutów procesowych Skarżąca przywołała ich brzmienie. Końcowo zarzucała wsparcie się wyłącznie na wykładni gramatycznej przepisu z pominięciem ratio legis ustaw, które prowadzi do wniosku, że Stronie służy prawo do wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało jej oddalenie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ administracji, a odmawiającego Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Poza zakresem rozważań należy pozostawić spór dotyczący wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Sąd podziela korzystne dla skarżącej stanowisko organu odwoławczego wywodzone z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13 OTK-A 2014/9/104) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ta zatem okoliczność, wbrew poglądom wyrażanym w decyzji przez organ I instancji, nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
W zakresie pozostałych uwarunkowań przyznania wnioskowanego świadczenia Sąd podziela pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji, stwierdzający, że Strona nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy przekonuje, że pomiędzy rezygnacją z pracy przez Skarżącą (niepodejmowaniem zatrudnienia) nie wystąpił wymagany związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Dla przejrzystości wywodu niezbędne jest przywołanie istotnych w sprawie przepisów, tu art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z jego brzmieniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Celem tego przepisu było częściowe wynagrodzenie – poprzez ww. świadczenie – osobom zdolnym do pracy faktu rezygnacji z tego zatrudnienia (lub niepodejmowania zatrudnienia), z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu wskazanym w ustawie. Nie jest to świadczenie adresowane do osoby niepełnosprawnej ale do podmiotu sprawującego opiekę. Nie chodzi tu także o jakąkolwiek opiekę ale taką, której zakres, natężenie wykluczy możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Analiza istnienia owego związku przyczynowego - pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) - wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stan zdrowia osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które faktycznie jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz pomocy innych osób. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy bowiem tylko i wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21; w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może jednak wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Zatem organy są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do przeprowadzania takich analiz, a umocowanie to wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Najistotniejszym jednak i najbardziej ważącym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest bowiem ustalenie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
I wreszcie konieczne jest zbadanie aktywności i możliwości zawodowych osoby sprawującej opiekę, czy istotnie rezygnacja z zatrudnienia (jej niepodejmowanie) wiązała się z koniecznością sprawowania opieki. W tym aspekcie należy dokonać analizy dotychczasowego przebiegu zatrudnienia, związków czasowych między zatrudnieniem (rezygnacją z niego) a okolicznościami powodującymi konieczność sprawowania opieki oraz możliwości podjęcia zatrudnienia.
W realiach rozpoznawanej sprawy zasadnie wywodzą organy administracji, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie Stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Zebrany materiał aktowy nie daje podstaw do wywodzenia, że zakres czynności podejmowanych przez Stronę względem męża wpisuje się w ustawowy zapis stałej lub długotrwałej opieki, która spowodowała, że Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (nie podejmuje pracy). Nie ma również powiązania pomiędzy rezygnacją przez Stronę z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem), a koniecznością sprawowania opieki nad mężem w sensie czasowym.
Nawiązując do pierwszej z omawianych przesłanek przypomnieć trzeba, że ustawodawca nie wymaga aby możliwość zatrudnienia odnosiła się do pracy w pełnym jej wymiarze. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. (obejmująca zatrudnienie i inną pracę zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Zebrane w sprawie dowody, w szczególności dokumentacja medyczna oraz przeprowadzone wywiady środowiskowe dowodzą, że jakkolwiek schorzenia i stan zdrowia męża Skarżącej wymagają pewnego wsparcia i pomocy osób trzecich w pewnych obszarach życia, to jednak szereg czynności jest on w stanie wykonać samodzielnie, a to z kolei wyklucza istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad mężem a możliwością podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Analizując materiał aktowy słusznie organ dostrzega, że część z opisanych przez Skarżącą czynności wpisuje w działania związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które obciążają większość osób wykonujących prace zarobkowe i opiekujących się krewnymi, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pranie, sprzątanie, gotowanie, podawanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych, kontakty z lekarzami nie stanowią przeszkody w podjęciu zatrudnienia, są czynnościami życia codziennego.
Pozostałe zaś czynności odnoszące się stricte do pomocy osobie niepełnosprawnej – w świetle zebranych materiałów dowodowych - nie powinny absorbować Strony w stopniu umożliwiającym podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych (w dniach 29 marca 2021 r. oraz 27 sierpnia 2021 r.), wyjaśnień Strony i jej męża oraz złożonej do akt dokumentacji medycznej wynikało, że mąż Strony legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym od dnia 9 czerwca 2020 r. Powodem stwierdzonej niepełnosprawności były zasadniczo choroby neurologiczne. Z przedłożonej dokumentacji wynikało, że w listopadzie 2019 r. przeszedł on udar niedokrwienny skutkujący niedowładem połowicznym prawostronnym. Ponadto rozpoznano u niego cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze, hipercholesterolemię z hiperlipidemią, niedokrwistość mikrocytarną, hipochromiczną, łagodną niedoczynność tarczycy. Z wyjaśnień Skarżącej składanych w toku postępowania wynikało, że stan zdrowia męża po przebytym udarze i w związku z opisanymi schorzeniami wymaga jej ciągłej pomocy i gotowości do jej świadczenia. Deklarowane przez nią czynności polegały na pomocy w higienie, toalecie, ubieraniu, poruszaniu się po domu i poza nim, monitorowaniu istotnych paramentów, w tym w szczególności stałego (przez całą dobę) badania poziomu cukru, przygotowywania posiłków z uwzględnieniem specjalnej diety, podawaniu leków, czuwania w nocy w związku z bezdechem sennym.
Skarżąca zawracała uwagę, że mąż traci równowagę poruszając się po domu (ma zawroty głowy), co wymusza pomoc Skarżącej we wszystkich sytuacjach wymagających przemieszania się po domu i poza nim, w tym także korzystania z toalety i kąpieli. Wymaga także nadzorowania przy podawaniu leków. Poza tym mąż jest nerwowy stąd załatwianie wszelkich spraw urzędowych spada na Skarżącą.
Zasadnie odnosząc się do tych wyjaśnień organ zestawił je z przedłożoną przez Skarżącą dokumentacją medyczną, wywodząc, że nie potwierdza ona opisywanego braku samodzielności osoby niepełnosprawnej w poruszaniu się po mieszkaniu. W aktach sprawy znajduje się karta informacyjna leczenia szpitalnego w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w L. z dnia 13 listopada 2019 r. w epikryzie wskazano m.in., że po włączeniu leczenia farmakologicznego, przeprowadzono rehabilitację i terapię neurologopedyczną uzyskując stopniową poprawę stanu neurologicznego. Chorego wypisano do domu z dyskretnym (5-) niedowładem kończyny górnej prawej i dolnej prawej (4+), kierując do dalszego leczenia rehabilitacyjnego. Kolejny powoływany przez organ dokument – karta leczenia szpitalnego w [...], z którego wynika, że wobec zastosowanej i wielokierunkowej fizyko i kinezyterapii uzyskano znaczną poprawę funkcjonalną kończyn niedowładnych, poprawę wydolności i estetyki chodu.
Pacjenta w stanie ogólnym dobrym wypisano do domu z zaleceniem kontynuacji ćwiczeń wyuczonych w szpitalu, prowadzenie aktywnego trybu życia, ćwiczenia we wszystkich możliwych pozycjach (w leżeniu, siadzie i staniu), ćwiczenia z elementami i przyrządami. Orzeczenie datowane jest na 22 grudnia 2019 r. Kolejne orzeczenia wydane przez lekarza specjalistę neurologa stwierdzają m.in. niedowład połowiczy prawostronny, PKG 4 punkty w skali Lovetta, PKD 3/4 punkty w skali Lovetta, upośledzone czucie PKD, ograniczone zgięcie grzbietowe prawej stopy, niedowład tej stopy - dokument datowany na dzień 30 stycznia 2020 r. Późniejszy, zaś z dnia 8 maja 2020 r. stanowi o dyskretnym niedowładzie połowiczym prawostronnym, dyskretnie ograniczone zgięcie grzbietowe stopy prawej.
Nie wkraczając w zakres oceny dokumentacji medycznej, dokonując jedynie właściwego jej odczytania trzeba dostrzec, że ww. ocena wg skali Lovetta stanowi metodę oceny siły mięśniowej, stosowana jest w kinezyterapii do badań każdej grupy mięśniowej. Testowanie przeprowadza się w określonych pozycjach w 5 – stopniowej skali: 0 – Brak czynnego skurczu mięśnia (0%), 1. Ślad czynnego skurczu mięśnia (10%), 2. Wyraźny skurcz mięśnia i zdolność wykonywania ruchu przy pomocy badającego i przy odciążeniu odcinka ruchomego. (25%), 3. Zdolność wykonywania ruchu czynnego samodzielnego. (50%), 4. Zdolność do wykonania ruchu czynnego z pewnym oporem. (75%), 5. Prawidłowa siła, tj. zdolność wykonywania czynnego ruchu z pełnym oporem. (100%). J. Kiwierski, K.Włodarczyk Fizjoterapia ogólna Wydawnictwo Lekarskie PZWL, Warszawa 2012 r., K. Jaracz, I. Domitrz Pielęgniarstwo Neurologiczne. Wydawnictwo Lekarskie PZWL, Warszawa 2019 r.
Odnosząc się do tych informacji i wyjaśnień Skarżącej słusznie organ wezwał Stronę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego wskazywane problemy z zawrotami głowy uniemożliwiającymi samodzielne przemieszczanie się w obrębie mieszkania. Z przedstawionego przez Stronę dokumentu datowanego na 24 listopada 2021 r. stanowiącego zaświadczenie lekarza neurologa wynika, że pacjent wymaga stałej opieki drugiej osoby w czynnościach dnia codziennego, takich jak ubieranie, mycie, posiłki oraz pomocy w załatwiania spraw poza domem. Wymaga także dozoru drugiej osoby w trakcie dawkowania leków.
Z ww. dokumentu, jak i pozostałej dokumentacji medycznej nie wynikają zgłaszane przez Stronę problemu, czy konieczność stałej asysty przy poruszaniu się przez osobę niepełnosprawną w obrębie mieszkania.
Nie budzą zatem zastrzeżeń wnioski wyprowadzone z zebranych dowodów. Materiał ten potwierdza poprawność przyjętego poglądu, że jakkolwiek mąż Strony wymaga wsparcia i pomocy, to nie wymaga ona nieprzerwanego zaangażowania i stałej obecności Strony. Większość czynności opisywanych przez Skarżącą, przy których jej pomoc jest niezbędna, wykonywana jest rano i wieczorem, chodzi o pomoc w ubieraniu się, myciu, kąpieli, mierzeniu ciśnienia. Kwestia nadzoru nad przyjmowaniem leków także może być prowadzona w sposób nie angażujący opiekuna. Z dokumentacji medycznej nie wynika (nie zostało to potwierdzone przez lekarza specjalistę) aby mąż Strony cierpiał na zaniki pamięci, otępienie czy inne tego typu schorzenia uniemożliwiające zażywanie leków, po uprzednim przypomnieniu mu o tym fakcie i właściwym oznaczeniu leków. Z dokumentacji tej wynika także, że Skarżący może poruszać się przy pomocy sprzętu ortopedycznego – kul ortopedycznych, zaś stan jego zdrowia, po zakończeniu rehabilitacji nie uległ znacznemu pogorszeniu.
Jak wynika z przywołanej epikryzy leczenia szpitalnego wypisano go do domu w stanie dobrym z zaleceniem ćwiczeń i prowadzenia aktywnego trybu życia. Podkreślana zaś przez Skarżącą obawa związana z zawrotami głowy, co miałoby uniemożliwiać samodzielne poruszanie się po domu nie została potwierdzona w żadnym z przedłożonych zaświadczeń. Słusznie dostrzega organ administracji, że w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. wydanym w dniu 25 czerwca 2020 r. wskazano na ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, co oznacza, że w określonych warunkach osoba niepełnosprawna może zaspokajać samodzielnie część podstawowych potrzeb życiowych. Jak wynika ze złożonych oświadczeń i dokumentacji medycznej mąż Skarżącej samodzielnie spożywa przygotowane posiłki, jest w dobrym kontakcie społeczno – słownym, wyrównanym nastroju. Zebrana dokumentacja nie wyklucza także samodzielności męża przy dokonywaniu pomiarów poziomu cukru, co jak wskazuje Strona musi być monitowane w większa częstotliwością w ciągu dnia.
Także fakt konieczności przyjmowania specjalnie przygotowanych posiłków (dieta cukrzycowa) nie wymaga od Strony stałej obecności, gdyż jak wskazano osoba wymagająca opieki, po uprzednim przygotowaniu, posiłki spożywa samodzielnie.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dalsze przepisy odnoszące się do postępowania dowodowego wskazują, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a). Realizując te zalecenia organy winny zebrać i rozpoznać istotny dla sprawy materiał dowodowy, jego ocena winna cechować się swobodą, ale nie dowolnością. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie się do wszystkich zebranych dokumentów, oceny ich znaczenia dla sprawy, wskazania jakim dowodom i z jakich przyczyn odmówiono wiarygodności, a także ich rozpoznanie we wzajemnej łączności.
W prowadzonym postępowaniu organy zasadom tym nie uchybiły. Zgromadzono obszerny materiał aktowy, który poddano właściwej ocenie, co zostało opisane w zaskarżonej decyzji i poddane ocenie w rozważaniach Sądu. Organ wskazał dlaczego niektóre dokumenty nie mogły posłużyć jako podstawa wywodzenia wniosków, słusznie podkreślając, że zaświadczenie lekarza specjalisty chorób wewnętrznych z dnia 17 maja 2021 r. nie jest tym dokumentem, na którym można się oprzeć, a to z uwagi na brak wskazania w nim, czy lekarz miał możliwość zapoznania się z całością dokumentacji medycznej pacjenta.
Oceniając zatem przedstawione okoliczności faktyczne należy dostrzec, że zakres podejmowanych przez Stronę czynności opiekuńczych nie absorbuje jej w ciągu całego dnia. Pomoc świadczona mężowi dotyczy czynności, które zasadniczo podejmowane są rano i wieczorem (pomoc w ubieraniu, kąpieli, przypomnienie o lekach) lub też nie są wykonywane codziennie (umawianie wizyt lekarskich). Jak wskazano nie zostały udokumentowane podkreślane przez Skarżącą problemy męża związane z brakiem możliwości samodzielnego poruszania się w obrębie mieszkania, tym samym stanowisko organu administracji ocenić trzeba jako prawidłowe.
Należy zatem zaaprobować wyrażany w zaskarżonej decyzji pogląd, że Skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bowiem sprawowana opieka, jej zakres i natężenie nie wykluczały rezygnacji, czy niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która jak już wskazano nie musi być realizowana w pełnym wymiarze czasu pracy.
Za chybione uznać trzeba zarzuty Skargi wskazujące na ograniczenie się przez organ do wykładni językowej, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoływał się do celu spornej w sprawie regulacji. Nadto na żadnym etapie organ nie negował, że Skarżąca podmiotowo jest uprawniona do ubiegania się o wskazane świadczenie, nigdzie też nie stwierdzono, że opieka musi być całodobowa, zatem zarzuty te ocenić trzeba jaki chybione.
W sprawie nie sposób dopatrywać się zgłaszanych w skardze zarzutów procesowych, zebrano istotne dowody i właściwie je oceniono zapewniając Stronie czynny udział w postępowaniu. Brak zatem podstaw do formułowania zarzutu naruszenia zasady praworządności i informowania stron, zaś w skardze Strona nie objaśnia na czym konkretnie zarzuty te miałby się wspierać.
Zebrany materiał aktowy dowodzi także, że nie została spełniona kolejna z pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia, tj. istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczenia przysługuje osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem jak już podkreślano pomiędzy rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia) a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowy. Konieczne jest zatem ustalenie istnienia powiązania pomiędzy rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem jej) a opieką nad osobą niepełnosprawną. W badaniu tym na pierwszy plan wysuwają się okoliczności dotyczące daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, przebieg kariery zawodowej osoby uprawnionej do świadczenia oraz okoliczności w jakich zrezygnowała ona z pracy (m.in. podstawa prawna ustania zatrudnienia) oraz zdolność i możliwości wykonywania pracy zarobkowej przez osobę uprawnioną.
Taki sposób spojrzenia na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego wynika z celu tego zapisu. Jak słusznie wywodzi organ administracji istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2022r. sygn. akt III SA/Gd 319/22, dostępne w CBOSA).
Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, które przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 884/20, dostępne w CBOSA).
Zasadniczo zatem, o czym już wspomniano w rozważaniach Sądu, uprawnienie to adresowane jest do osób aktywnych na rynku pracy, mogących podejmować zatrudnienie a zmuszonych do rezygnacji z pracy w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i ustalonych okoliczności podzielić trzeba przedstawiony w zaskarżonej decyzji pogląd organu wywodzący brak opisanego powiązania pomiędzy rezygnacją z pracy przez Skarżącą i dalszym jej niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że ostatnie zatrudnienie Skarżącej ustało z dniem 15 lipca 2017 r. Po tej dacie Skarżąca nie podejmowała żadnej pracy, figurowała jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy z prawem do zasiłku (do dnia 26 lipca 2018 r.) a od dnia 27 lipca 2018 r. do dnia 31 maja 2019r. bez prawa do zasiłku. Od dnia 1 czerwca 2019 r. do dnia 16 lipca 2020 r. pobierała zasiłek stały w związku z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które to prawo utraciła w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. Od dnia 17 lipca 2020 r. ponownie jest zarejestrowana jako bezrobotna.
Z treści składanych oświadczeń wynikało, że nie podejmowała żadnych prac dorywczych. Zgodnie zaś z dokumentacją odnoszącą się do męża Strony jego niepełnosprawność powstała w związku z udarem niedokrwiennym, co miało miejsce w listopadzie 2019 r. od dnia 5 listopada 2019 r. datuje się niepełnosprawność, a jej znaczny stopień od 9 czerwca 2020 r. Poprawny jest zatem wniosek organu, że nie ma powiązania czasowego między zakończeniem (ustaniem stosunku pracy) przez Stronę a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Zatrudnienie to ustało w 2017 r., a choroba nastąpiła w listopadzie 2019 r. przeszło po dwóch latach. W międzyczasie Skarżąca pobierała zasiłek stały, zaś okoliczności jego utraty wynikają ze zmiany sytuacji dochodowej (sprzedaż domu), a nie podjęcia aktywności zawodowej.
Jednocześnie Strona nie wykazała, że starała się podjąć jakiekolwiek zatrudnienie w okresie poprzedzającym chorobę męża. Słusznie w tych okolicznościach organ wyprowadza wnioski, że nie ma związku przyczynowego między rezygnacją Skarżącej z pracy (jej niepodejmowaniem) a sprawowaniem opieki nad mężem.
Skarżąca w toku postępowania, jak również w skardze nie przedstawiła żadnych okoliczności, czy dowodów negujących ustalenia i wnioski organu. Nie wskazała, że podejmowała próby (skuteczne lub nie) podjęcia pracy po dacie ustania ostatniego zatrudnienia. Przedstawione w decyzji fakty przemawiają zaś za słusznością przyjętych przez organ wniosków. Mają one także uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności wskazać trzeba na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1332/21 (dostępne w CBOSA) stwierdzające, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga (...) wykazania, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź ich niepodejmowanie miało miejsce w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W tej sprawie takiego związku nie można ustalić, co słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji.
Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.