Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zaskarżył § 3 uchwały Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 27 września 2007 roku nr XII/70/07 zmieniającą Uchwałę nr 129/XVII/2004 Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych na terenie Gminy Żmigród, z powodu istotnego naruszenia art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zmianami).
Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazuje, że na sesji w dniu 27 września 2007 r. Rada Miejska w Żmigrodzie podjęła uchwałę nr XII/70/07 zmieniającą uchwałę nr 129/XVII/2004 Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych na terenie Gminy Żmigród. W podstawie prawnej uchwały wskazano między innymi art. 14a ust 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).
Przepis § 3 uchwały stanowi, iż "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego".
Zgodnie z przepisem art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:
- 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,
- 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy,
- 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów,
- 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,
- 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy,
- 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:
- a) między jednostkami samorządu terytorialnego,
- b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej,
- 7) uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie w wykonania budżetu województwa,
- 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy,
- 9) statut urzędu wojewódzkiego,
- 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.
Publikacja przedmiotowej uchwały byłaby uzasadniona, o ile obowiązek publikacji wynikałby z przepisu szczególnego (pkt 10), albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2).
Podstawy dla ogłoszenia uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych na terenie Gminy Żmigród, nie może stanowić przepis art. 13 pkt 2 wskazanej ustawy, ponieważ uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Nie spełnia ona kryteriów uznania jej za akt prawa miejscowego określonych w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
W ocenie organu nadzoru, uchwała zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych na terenie Gminy Żmigród nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący. Taki charakter posiadają bowiem tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ, który w sposób generalny i abstrakcyjny określa reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów. Niniejsza uchwała nie spełnia wskazanych wymogów.
Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 14a ust 1 ustawy o systemie oświaty który stanowi, że: "Rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych". Nie można zatem stwierdzić, iż z treści tego przepisu wynika podstawa prawna do publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.
Biorąc, zatem pod uwagę fakt, iż zamknięty katalog aktów podlegających publikacji nie przewiduje publikacji uchwały w sprawie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, Rada nie miała podstaw prawnych dla zarządzenia publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.
W imieniu Gminy Żmigród, pełnomocnik wniosła o oddalenie skargi, wywodząc, że zaskarżona uchwała ze względów podmiotowych i przedmiotowych jest aktem prawa miejscowego. Ze względu na rodzaj norm w niej zawartych - generalnych i abstrakcyjnych, spełnia cechy aktu normatywnego i dlatego powinna być opublikowana w organie publikacyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z prawem uchwał organów samorządu terytorialnego.
Uchwała z dnia 27 września 2007 r. nr XII/70/07 Rady Miejskiej w Żmigrodzie zmieniająca uchwałę nr 129/XVII/2004 Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych na terenie Gminy Żmigród została podjęta m. in. na podstawie przepisu art. 14a ust 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), który to przepis stanowi, że: "Rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych".
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w skardze, że uchwała rady gminy ustalająca sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych nie wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego, ani obowiązek publikacji takiej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych.
Zgodnie art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zmianami), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawne (uchwały) o ile obowiązek publikacji wynika z przepisów szczególnych (pkt 10), albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2).
Konstytucji RP w art. 94 stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uchwała zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych na terenie Gminy Żmigród nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący, gdyż taki charakter posiadają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ, które w sposób generalny i abstrakcyjny określają reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów. Niniejsza uchwała nie spełnia wskazanych wymogów.
Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W postanowieniach art. 14a ustawy o systemie oświaty, ustawodawca nie zawarł bowiem normy expressis verbis nakazującej publikację takiego aktu. Taki obowiązek dotyczy natomiast uchwał ustalających plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. W myśl art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty Rada gminy ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zróżnicowanie mocy prawnej i co za tym idzie obowiązku publikacji uchwał rady gminy ustalających plan sieci publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę a sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, wynika z konstytucyjnoprawnego obowiązku szkolnego.
Konstytucja RP w art. 70 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do nauki, a do 18 roku życia nauka jest obowiązkowa. Postanowienia konstytucyjne konkretyzują przepisy art. 15 ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca przyjął, że gwarancją prawa do nauki jest obowiązkowe kształcenie realizowane na kilku poziomach. Poziom pierwszy zwany obowiązkiem szkolnym, zostaje zrealizowany przez uczęszczanie dzieci do publicznej lub niepublicznej szkoły podstawowej, a następnie gimnazjalnej. Obowiązek szkolny rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia. Zatem podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego.
Polskie prawo nie przewiduje natomiast obowiązku wychowania przedszkolnego, stąd uchwały organu stanowiącego gminy ustalające sieć prowadzonych przez gminę przedszkoli i oddziałów przedszkolnych nie muszą być publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Skoro zarówno ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, określając zamknięty katalog aktów podlegających publikacji, nie przewiduje publikacji uchwał w sprawie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, jak i ustawa o systemie oświaty w art. 14a ust. 1 nie nakazuje publikacji takich uchwał, to Rada Miejska w Żmigrodzie nie miała podstaw prawnych do zarządzenia publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.
W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art.
7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.
Roczny termin do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do samej możliwości orzekania o nieważności uchwały; wniesienie skargi przez organ nadzoru przed upływem tego terminu nie wyłącza skutków przedawnienia orzekania o nieważności zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 1992 r., SA/Wr 228/92, ONSA 1992 r., nr 3-4, poz. 84).
Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji Wojewody Dolnośląskiego o istotnej sprzeczności z prawem § 3 uchwały Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 27 września 2007 roku nr XII/70/07 zmieniającą Uchwałę nr 129/XVII/2004 Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych na terenie Gminy Żmigród.
Skargę należało zatem uwzględnić na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego wyżej aktu.
W myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie.