Uzasadnienie
W dniu 29 grudnia 2021 r. J. M. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką (siostrą matki) M. J.. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia we Wrocławiu z dnia 2 maja 1968 r., zaliczające ciotkę strony do pierwszej grupy inwalidów i stwierdzające, że inwalidztwo istnieje od dzieciństwa i jest trwałe, a badana wymaga stałej opieki osób drugich. Strona załączyła również postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Fabrycznej we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt [...], powierzające funkcję opiekuna prawnego dla całkowicie ubezwłasnowolnionej M. J. – J. M. W wyniku wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 7 lutego 2022 r. ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z ciotką (72 l.), synem (3 l.) oraz bratem (20 l.).
Natomiast matka strony J. M. zamieszkuje w tym samym budynku, ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Rodzina wnioskodawczyni utrzymuje się z renty rodzinnej i socjalnej ciotki, stypendium socjalnego wnioskodawczyni, zasiłku rodzinnego i świadczenia wychowawczego na syna strony oraz świadczenia z tytułu ustanowienia wnioskodawczyni rodziną zastępczą dla brata (do końca lutego 2022 r.). Ciotka wnioskodawczyni jest osobą niedowidzącą i porusza się na wózku inwalidzkim. Wnioskodawczyni pomaga ciotce przy higienie osobistej, ubieraniu się, podnoszeniu się, robi zakupy, przygotowuje i podaje posiłki, umawia i uczestniczy w wizytach lekarskich, wykupuje i podaje leki, załatwia sprawy urzędowe.
Decyzją z dnia 16 marca 2022 r. nr DZSW/SP/002790/2022 Prezydent Miasta Wrocławia odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną ciotką. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni spokrewniona jest z osobą wymagającą opieki w linii bocznej, a tym samym nie spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny zgodnie z art. 128 k.r.o. Przepisy Kodeksu Rodzinnego i opiekuńczego nie nakładają obowiązku alimentacyjnego na siostrzenicę w stosunku do ciotki, tak więc wnioskodawczyni nie spełnia podstawowego warunku do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast opiekun prawny nie został wymieniony w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w katalogu osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie, że nie istnieje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że ciotka nie jest zamężna i nie ma dzieci, dwójka jej rodzeństwa nie żyje, z żyjącym bratem nie utrzymuje kontaktów od około 30 lat. Natomiast najmłodsza siostra (matka wnioskodawczyni) utraciła prawo opieki nad niepełnosprawną siostrą, ponieważ jej postępowanie wobec siostry doprowadziło do strat materialnych, za co została ukarana wyrokiem skazującym. Oznacza to, że nie istnieje osoba blisko spokrewniona, obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, co pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi prawnemu, spokrewnionemu w linii bocznej.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO 4316/165/22 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że regulacja wynikająca z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie wyłącznie do osoby spokrewnionej z osoba niepełnosprawną w stopniu innym niż pierwszy, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Jednakże na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ciotki, gdyż jest krewną w linii bocznej i jednocześnie opiekunem prawnym. Stronie nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na opiekę nad ciotką, ponieważ o przyznaniu tego świadczenia nie decydują zasady współżycia społecznego czy też zasady słuszności, nawet w trudnych sytuacjach życiowych rodziny wnioskodawcy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa), art. 2 Konstytucji RP (zasada sprawiedliwości społecznej), art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Skarżąca wyjaśniła, że ma 25 lat i jest samotną matką wychowującą czteroletniego syna, opiekunem prawnym ciotki, a przez okres 3 lat stanowiła rodzinę zastępczą dla młodszego brata. Studiuje zaocznie i prowadzi gospodarstwo domowe rodzinie. Pochodzi z patologicznej rodziny, bowiem matka od 2006 r. roku nadużywa alkoholu i od tego czasu skarżąca wraz ze starszą o 5 lat siostrą sprawowała opiekę nad ciotką. W wieku 22 lat została opiekunem prawnym młodszego brata, a siostra opiekunem prawnym ciotki. W 2020 r. siostra wyprowadziła się i skarżąca została opiekunem prawnym ciotki. Przez ostatnie 3 lata sprawowała opiekę nad bratem, chorym na epilepsję, niepełnosprawną ciotką, synem i jednocześnie uczyła się. Obecnie ciotka ma 72 lata, jest chorą leżącą, zapampersowaną, nie widzi i nie potrafi wykonać najprostszych czynności wokół siebie. Matka skarżącej została skazana prawomocnym wyrokiem za zaciąganie kredytów bankowych na imię niepełnosprawnej siostry.
Ciągle przychodzą zawiadomienia o zobowiązaniach, które matka pozaciągała w 2015 r. na swoją siostrę. Według skarżącej, niesprawiedliwe społecznie jest przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego jej matce, a nie skarżącej, sprawującej opiekę nad ciotką. Skarżąca czuje się wykluczona i pozbawiona ubezpieczenia społecznego, ponieważ nie może podjąć pracy z uwagi na opiekę nad ciotką i taki stan będzie trwać do śmierci ciotki. Skarżąca wniosła o podjęcie słusznej decyzji w oparciu o zasady współżycia społecznego, bowiem nie każdy przepis i nie każda jego wykładnia jest stanie odpowiedzieć na złożoność życia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zauważyć, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do kierowania się zasadami współżycia społecznego i zasadami słuszności, ale normami wynikającymi z przepisów prawa.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że ciotka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (została zaliczona do pierwej grupy inwalidów), a więc osobie sprawującej nad nią opiekę może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne. Z cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika jednak, że świadczenie takie może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. Obowiązek ten został uregulowany w Dziale III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.). Zgodnie z art. 128 i następnymi k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków, powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym, macocha – pasierb, pasierbica, nadto osoby związane relacją przysposobienia oraz krótkotrwale – mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione.
Należy przy tym mieć na uwadze, iż przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego kręgu podmiotów przez jego rozszerzenie o osoby nie wymienione w przepisach k.r.o., ale związane bliskimi więzami faktycznymi z osobą wymagającą opieki.
Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej była podyktowana faktem, że pomiędzy niepełnosprawną w stopniu znacznym ciotką skarżącej., a sprawującą nad nią opiekę siostrzenicą (skarżącą) brak jest pokrewieństwa w stopniu wymaganym przez ustawę do przyznania wnioskowanego świadczenia (tzn. w linii prostej, zaś w linii bocznej jedynie rodzeństwo). Jak już wyżej wskazano, warunkiem ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na mocy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów k.r.o. W sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie wprowadził w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą wymagającą opieki, odsyłając w tym zakresie do przepisów k.r.o., to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1168/17, orzeczenia.nsa.gov.pl), w takim przypadku wykładnia pozajęzykowa jest nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia, a to byłoby zastąpienie ustawodawcy przez sąd. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to ewentualne uzupełnienie kręgu osób uprawnionych do niego leży w zakresie kompetencji ustawodawcy, a nie sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zajął również NSA w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. (I OSK 4353/18).
Przepisy art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r., stanowiące podstawę przyznania świadczenia pielegnacyjnego, były w przeszłości przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co istotne, nie jest intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.
Elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z obciążeniem tym prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest natomiast sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie zatem trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości dotyczące ewentualnej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, stwierdzając, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W obecnym stanie prawnym przepis normujący warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, zamieszczony jest w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.
Nie ma to jednak żadnego znaczenia dla uznania aktualności poglądu zawartego we wskazanej wyżej uchwale (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1038/21). Nadal bowiem uprawnienie uzależnione jest od istnienia obowiązku alimentacyjnego opiekuna względem osoby niepełnosprawnej. Brak jest zatem podstaw do wywodzenia, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie niezobowiązanej do alimentacji (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2020/14).
Skoro jak prawidłowo ustalono w niniejszej sprawie, skarżąca jest siostrzenicą osoby niepełnosprawnej, to tym samym nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem ciotki. Kwalifikacji tej nie może zmienić to, że skarżąca jest dla niej osobą faktycznie najbliższą. Okoliczność, że sprawuje nad nią faktyczną opiekę, w świetle treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie stanowi wystarczającej przesłanki do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. O przyznaniu tego świadczenia nie może przesądzać trudna sytuacja życiowa skarżącej i jej rodziny, opisana w skardze do WSA. O uprawnieniu do omawianego świadczenia decydują bowiem wyłącznie przesłanki normatywne, ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego organy orzekające w sprawie nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej, gdyż zobowiązane są działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
Sąd dostrzega, że postawa skarżącej, która faktycznie opiekuje się niepełnosprawną ciotką jest z moralnego punktu widzenia godna najwyższego uznania, jednak nie może być brana pod uwagę z prawnego punktu widzenia, związanego z ustawowymi przesłankami prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach oraz wymienionych w skardze zasad konstytucyjnych.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.