Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 182, 193, art. 194, art. 196 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 821, dalej u.w.r.s.p.z.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r., poz. 1358) oraz Uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] marca 2012r. nr [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz.U. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., poz. [...], dalej: "uchwała"), oraz uchwały zmieniającej z dnia [...] października 2013r. nr [...] (Dz.U. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2013r., poz. [...]), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: organ I instancji) ustalając wysokość opłaty za pobyt dziecka D.B. (dalej: syn strony/skarżącego) w pieczy zastępczej w okresie od 1 maja 2019r. do 30 kwietnia 2020r., postanowił:
- 1. odstąpić od ustalenia tejże opłaty wobec matki dziecka P.G.;
- 2. ustalić opłatę wobec E.B. (dalej strona, skarżący) we wskazanych terminach i kwotach:
- - od 01.05.2019 r. do 31.05.2019 r. w wysokości 944,56 zł.,
- - od 01.06.2019 r. do 30.06.2019 r. w wysokości 904,21 zł.,
- - od 01.07.2019 r. do 31.07.2019 r. w wysokości 933,87 zł.,
- - od 01.08.2019 r. do 31.08.2019 r. w wysokości 899,67 zł.,
- - od 01.09.2019 r. do 30.09.2019 r. w wysokości 934,82 zł.,
- - od 01.10.2019 r. do 31.10.2019 r. w wysokości 919,04 zł.,
- - od 01.11.2019 r. do 31.11.2019 r. w wysokości 963,51 zł.,
- - od 01.12.2019 r. do 31.12.2019 r. w wysokości 1014,36 zł.,
- - od 01.01.2020 r. do 31.01.2020 r. w wysokości 1001,70 zł.,
- - od 01.02.2020 r. do 28.02.2020 r. w wysokości 1013,01 zł.,
- - od 01.03.2020 r. do 31.03.2020 r. w wysokości 1191,10 zł.,
- - od 01.04.2020 r. do 30.04.2020 r. w wysokości 1191,10 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis art. 193, art. 194 u.w.r.s.p.z. oraz uchwałę wskazując, że to rodzice solidarnie ponoszą miesięczną opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, natomiast przy ustalaniu wysokości tej opłaty decydujące znaczenie ma sytuacja dochodowa osób zobowiązanych do ich wnoszenia.
W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że matka dziecka prowadzi 4 osobowe gospodarstwo domowe wraz z trójką swoich małoletnich dzieci a jej dochód nie przekracza 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (obliczonego na podstawie art. 8 ustawy o pomocy społecznej, dalej: u.p.s.). W związku z powyższym, zgodnie z przywołaną wcześniej uchwałą, organ odstąpił od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wobec matki dziecka.
W stosunku do ojca dziecka organ I instancji poczynił następujące ustalenia faktyczne:
- - jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną,
- - jego opiekunem prawnym jest matka J.H., będąca jednocześnie rodziną zastępczą dziecka strony,
- - legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe,
- - prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pomimo zamieszkiwania z matką i swoim synem,
- - utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę, renty socjalnej z ZUS oraz zasiłku pielęgnacyjnego,
- - w okresie od kwietnia 2019r. do marca 2020r. jego dochód przekroczył 300% kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą (obliczony na podstawie art. 8 u.p.s.), które na dzień wydania decyzji wynosiło 701 zł,
- - wysokość wypłacanej rodzinie zastępczej pomocy na utrzymanie dziecka wynosi 1191,10 zł.
Według organu I instancji przy ustaleniach odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, kwota pozostała po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego, tj. 2103 zł. Wobec tego, uwzględniając kwotę wypłacaną rodzinie zastępczej w okresie objętym decyzją oraz fakt odstąpienia od ustalenia opłaty matce dziecka, organ ustalił wobec strony wskazane w petitum decyzji kwoty. Jednocześnie organ wskazał, że osoby zobowiązane do wniesienia opłaty mogą ubiegać się o umorzenie należności, rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności jednakże taki wniosek może być rozpatrzony dopiero po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej opłatę. Zasady między innymi szczegółowych warunków umorzenia zostały zawarte w uchwale.
Strona reprezentowana przez opiekuna prawnego wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że jest osobą upośledzoną umysłowo, ma zaburzenia osobowości, rozum piętnastolatka. Często uciekał z domu, robił sobie krzywdę, ulegał wypadkom. Zdaniem opiekuna praca jest dla niego formą terapii a wynagrodzenie przeznacza on jedynie na swoje uzasadnione lub nie potrzeby. Jak podaje matka strony, rentę oraz zasiłek pielęgnacyjny przeznacza ona na wyżywienie i leki. W związku z powyższym wniosła o umorzenie stronie wskazanych opłat.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] uchyliło zaskarżona decyzję w całości oraz orzekło w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. w ten sposób, że:
- 1. odstąpiło od ustalenia opłaty dla matki dziecka,
- 2. ustaliło ojcu dziecka opłaty w takich samych okresach i wysokościach jak organ I instancji z wyjątkiem miesiąca kwietnia 2020 r., za który ustaliło kwotę 938,20 zł.
W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji przytoczył treść art. 193 ust. 6a u.w.r.s.p.z., zgodnie z którym opłaty nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Kolegium wskazało jednak, że przepis ten nie może mieć zastosowania w analizowanej sprawie, tj. gdy dziecko jednocześnie przebywa w pieczy zastępczej i zamieszkuje ze swoim ojcem z tego względu, że jedna osoba została ustanowiona zarówno opiekunem prawnym ojca dziecka jak i rodzicem zastępczym dziecka.
Wyjaśniając zmianę kwoty opłaty za miesiąc kwiecień 2020 r. SKO wskazało, że ustalona przez organ I instancji kwota 1191,10 zł była kwotą wyższą niż pomoc przyznana rodzinie zastępczej na ten miesiąc. Wobec tego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i ustalił opłatę w prawidłowej wysokości.
Odnosząc się do podniesionych przez stronę w odwołaniu argumentów przemawiających za słusznością umorzenia wskazanych opłat, Kolegium powołało się na § 2 uchwały wskazując na szczególne przypadki w jakich takie umorzenie może nastąpić, wyjaśniając jednocześnie, że odrębne postępowanie w sprawie umorzenia ustalonych opłat może być prowadzone na wniosek złożony w tej sprawie w MOPS w L. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której pełnomocnicy skarżącego (reprezentowanego przez opiekuna prawnego) wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie w stosunku do niego od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W skardze podniesiono zarzut nieuwzględnienia szczególnej sytuacji ubezwłasnowolnionego ojca dziecka, tj. jego niepełnosprawności w stopniu znacznym oraz orzeczenia o trwałej i całkowitej niezdolności do pracy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, dodając jednocześnie, że niemożliwe jest połączenie w jednym postępowaniu dwóch odrębnych instytucji jakimi są odstąpienie od ustalenia opłaty oraz umorzenie już ustalonej opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) następuje uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd.
Jednocześnie rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.
W badanej sprawie spór ogniskuje się na dwóch płaszczyznach. Z jednej strony strona - działającą poprzez dwóch profesjonalnych pełnomocników - w skardze domaga się odstąpienia od ustalenia jej opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, z drugiej zaś w uzasadnieniu skargi podnosi okoliczności mające udowodnić zaistnienie przesłanek pozwalających na umorzenie zobowiązania. Zatem spór między stroną, a organami dotyczy możliwości jednoczesnego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wraz z jej umorzeniem jeszcze na etapie ustalania wysokości tejże opłaty. Zdaniem strony obowiązek organu w uwzględnieniu tych szczególnych okoliczności wynika z przytoczonej wcześniej uchwały rady miasta. Spór w niniejszej sprawie nie dotyczy zatem faktów, lecz dokonanej przez organ interpretacji zastosowanych przepisów.
W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt niepełnosprawności strony, podwójnej roli jaką pełni jego matka, tzn. jest zarówno jego opiekunem prawnym jak i rodziną zastępczą dla jego syna, czyli swojego wnuka. Bezsporne są również dochody osiągane przez rodziców dziecka pozostającego w pieczy zastępczej. W tym zakresie organy obu instancji dokonały szczegółowych wyliczeń. Rozstrzygnięcie sporu wymaga więc odpowiedzi na pytanie, czy organy obu instancji dokonały prawidłowych obliczeń w zakresie kryterium dochodowego oraz czy dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu umorzenie należności w całości lub części z tytułu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z uchwały) w sytuacji, gdy decyzja ustalająca wysokość tej opłaty de facto nie istnieje w obrocie prawnym.
Punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego w kontekście wyznaczenia odpowiedniej chronologii postępowań.
Na wstępie wyjaśnić należy, że w sprawach dotyczących odpłatności za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, na mocy obowiązujących unormowań prawnych, obowiązuje określona kolejność działań. Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynika z art. 193 ust. 1 u.w.r.s.p.z. Stosownie do powołanego przepisu za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:
- 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;
- 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.
Rodzice ponoszą tę opłatę od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (ust. 1a).
Zgodnie natomiast z treścią art. 194 ust. 1 powyższej ustawy opłatę, o której mowa ustala w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.
Powołana wyżej ustawa nie określa jednak przesłanek umorzenia należności z tytułu opłaty dziecka za pobyt w pieczy zastępczej. Prawo do określenia szczegółowych warunków umorzenia tych należności ustawodawca przekazał radzie powiatu, na podstawie art. 194 ust. 2 u.w.r.s.p.z. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. Według natomiast ust. 4 tego przepisu starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę rady powiatu, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
W oparciu o wskazaną powyżej delegację ustawową Rada Miejska w L. w dniu [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...], którą określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Stosownie do § 3 uchwały, odstępuje się od ustalenia opłat:
- 1. w przypadku, gdy dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej nie przekracza 300% kryterium dochodowego z tym, że kwota dochodu pozostającego po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż kwota 300% kryterium dochodowego;
- 2. w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Zgodnie z § 1 użyte w uchwale określenia oznaczają "dochód" o którym mowa w art. 8 ust. 3 – 13 u.p.s., natomiast "kryterium dochodowe" w rozumieniu art. 8 ust. 1 – 2 u.p.s.
Organy obu instancji prowadząc sprawę o ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej prawidłowo – zdaniem Sądu – rozpoczęły procedowanie od możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na podstawie uchwały Rady Miasta. W tym zakresie organ zbadał sytuację rodziców dziecka pod względem przesłanek odstąpienia od ustalenia opłaty zgodnie z § 3 uchwały. Na tej podstawie czyniąc dokładne wyliczenia organy obu instancji prawidłowo uznały, że zaistniała przesłanka do odstąpienia od ustalenia tejże opłaty w stosunku do matki dziecka z uwagi na nieprzekroczenie kryterium dochodowego.
Natomiast taka podstawa do odstąpienia nie miała miejsca w stosunku do zobowiązanego ojca dziecka, ponieważ jako osoba samotnie gospodarująca uzyskuje dochód, przekraczający kryterium dochodowe. W tej sytuacji organy obu instancji zobowiązane były do podjęcia decyzji ustalającej opłatę. A ponieważ zgodnie z art. 193 ust. 2 u.w.r.s.p.z. za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie, to całość zobowiązania została ustalona wobec ojca dziecka. Rodzic dziecka musi mieć świadomość, że dopóki jego dziecko przebywa w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, z mocy prawa zobowiązany jest on do ponoszenia opłaty do wysokości tzw. średniego miesięcznego kosztu utrzymania określonego zgodnie z art. 196 u.w.r.s.p.z.. Na tym etapie, w przypadku ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 193 ust. 1 u.w.r.s.p.z., organ zobowiązany jest wydać decyzję ustalającą wysokość miesięcznej opłaty.
Wbrew stanowisku skarżącego, z przepisu tego wywieść należy, że wysokość tej opłaty nie jest zależna od sytuacji finansowej, zdrowotnej czy rodzinnej zobowiązanych do jej uiszczania. Okoliczności te mogą być podnoszone w odrębnym postępowaniu. Dopiero ostateczna decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, daje osobom zobowiązanym do jej ponoszenia możliwość zainicjowania postępowania w przedmiocie umorzenia w całości lub w części opłaty, rozłożenia jej na raty, czy też odroczenia terminu jej płatności, stosownie do art. 194 ust. 3 u.w.r.s.p.z., a tym samym wydania decyzji w tym przedmiocie. W myśl tego przepisu, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust.
1. Tak więc decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty lub rozłożenia na raty tej opłaty, z istoty rzeczy jest decyzją następczą w stosunku do decyzji ustalającej (por.m.in. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1182/14, w Gliwicach z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 590/14).
Konkludując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły od ojca dziecka, wobec braku podstaw do odstąpienia, opłatę za pobyt jego syna w pieczy zastępczej. Dopiero po uprawomocnieniu się tej decyzji może być mowa o zastosowaniu ulg, o których mowa w § 2 ust. 1 przywołanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej L. Z tych względów skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.