Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 15 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 464/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego P. P. od decyzji z dnia [...]r. nr [...] działającego z upoważnienia Burmistrza Z., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., w sprawie ustalenia miesięcznej odpłatności za pobyt ojca – J. P. - w Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych A.w B. wnoszonej przez skarżącego za okresy:

1. - od 9 do 31 października 2018 r. w wysokości 93,03 zł;
2. - listopad 2018 r. w wysokości 201,76 zł;
3. - grudzień 2018 r. w wysokości 179,28 zł;
4. - styczeń 2019 r. w wysokości 273,28 zł;
5. - luty 2019 r. w wysokości 58,05 zł;
6. - marzec 2019 r. w wysokości 451,96 zł;
7. - kwiecień 2019 r. w wysokości 123,26 zł;
8. - maj 2019 r. w wysokości 126,09 zł;
9. - od czerwca 2019 r. w wysokości 120,09 zł miesięcznie
10. – orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; w skrócie "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ojciec skarżącego na podstawie decyzji nr [...]z dnia [...]r. został skierowany do opisanego wyżej Domu Pomocy Społecznej (dalej DPS) i w dniu [...]r. fizycznie tam umieszczony. Od lutego 2018 r. średni miesięczny koszt pobytu w DPS wynosił 3.650 zł, natomiast od lutego 2019 r. wzrósł do kwoty 4.083,01 zł. Organ dodał, że dochód tej osoby nie pozwala na pokrywanie pełnej kwoty odpłatności za pobyt w DPS, gdyż utrzymuje się z zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 710 zł miesięcznie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami pokrywa on ze swoich dochodów opłatę za DPS w wysokości stanowiącej równowartość 70% dochodu, tj. 490,70 zł miesięcznie. W tej sytuacji do ponoszenia opłaty za DPS zobowiązani są w kolejności: małżonek, zstępni przed wstępnymi a następnie gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Jak zauważono – do skarżącego znajduje zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (w skrócie "u.p.s."), zgodnie z którym małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłata wnoszoną przez mieszkańca domu i osoby zobowiązane. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie stanowi kwota 528 zł natomiast 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie stanowi kwota 1.584,00 zł. Z informacji zgromadzonych przez organ wynika, że umieszczony w DPS ma troje dzieci - syna i dwie córki. Jedna z córek zawarła z dyrektorem MOPS umowę i partycypuje w kosztach utrzymania ojca w DPS na kwotę 1.000 zł miesięcznie, ale w dalszym ciągu nie pokrywa to pełnych kosztów utrzymania w DPS. Organ wyjaśnił, że adresu i miejsca pobytu drugiej córki do chwili wydania niniejszej decyzji nie udało się ustalić, a z posiadanych przez MOPS informacji wynika, że przebywa za granicą.

Skarżący złożył odwołanie zarzucając w szczególności bezzasadne pominięcie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, to jest poniższych faktów:

1. 1) ojciec, choć formalnie nie był pozbawiony władzy rodzicielskiej nad odwołującym się, to nigdy nie wywiązywał się w jakimkolwiek stopniu z ciążących względem syna obowiązków rodzicielskich, nie kontaktował się z synem (nawet w jego urodziny czy z okazji świąt), nie interesował się jego rozwojem, wychowaniem, postępami w nauce, nie płacił alimentów, nie dawał synowi żadnych prezentów;
2. 2) skarżący opiekuje się swoją schorowaną babcią, a także pomaga jej finansowo z uwagi na to, że świadczenie emerytalne babci nie wystarcza na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb;
3. 3) skarżący wraz ze swoją żoną celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny zawarł w dniu 30 czerwca 2009 roku (a więc na wiele lat przed datą umieszczenia ojca w DPS) umowę o kredyt hipoteczny na kwotę 180.000 zł, na 20 lat, a miesięczna rata kredytowa wynosi około 1.300 zł miesięcznie.

W rezultacie powyższe uchybienia organu zdaniem strony skarżącej doprowadziły do niezastosowania, pomimo zaistnienia przesłanek w niniejszej sprawie statuowanych przepisem art 64 ustawy o pomocy społecznej, instytucji całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS.

Nadto zarzucono naruszenie przepisu art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez bezzasadne pominięcie przy ustalaniu miesięcznej odpłatności za pobyt ojca jednej z jego córek i niepodjęcie działań mających na celu ustalenie miejsca zamieszkania i sytuacji osobistej oraz majątkowej jako osoby pozostającej w kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty.

Rozpoznając odwołanie Kolegium przytoczyło unormowania art. 59 i art. 61 u.p.s. Wywodziło, że zaistnienie ustawowych przesłanek, tj. skierowanie osoby do domu pomocy społecznej, która nie ponosi pełnej opłaty, oraz ustalenie konkretnej osoby zobowiązanej z wskazanego wyżej kręgu z zachowaniem wymaganej kolejności, która spełnia określone kryterium dochodowe, pozwala dopiero, aby ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty został skonkretyzowany, czyli przekształcił się w konkretne zobowiązanie. Ustalenie osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty w każdym indywidualnym, konkretnym przypadku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Przy czym mówiąc o osobie zobowiązanej do wniesienia opłaty należy mieć również na uwadze te sytuacje, gdy osób tych jest więcej niż jedna, tak jak w rozpatrywanej sprawie. Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty, może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s.

To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s., nastąpi zarówno ustalenie osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty, jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie, jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Ustalenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może również nastąpić w innej formie niż w decyzji administracyjnej, ustawodawca dopuszcza bowiem zawarcie umowy. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Według art. 103 ust. 1 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata nie powinna być zwiększana, w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 u.p.s.

Umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., służy skonkretyzowaniu ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty poprzez ustalenie strony umowy, czyli osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, oraz ustaleniu wysokości wnoszonej opłaty z uwzględnieniem sytuacji dochodowej. Obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. ma źródło w ustawie, przepis ten określa krąg osób objętych ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym znaczeniu obowiązek ten ma charakter ustawowy, ale o tym, która spośród z tych osób wskazanych w ustawie, w okolicznościach konkretnej sprawy, będzie rzeczywiście zobowiązana do wykonania tego obowiązku, decyduje nie sam przepis ustawy, ale zawarta umowa. To z umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, kto spośród osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. jest stroną tej umowy, czyli osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku w postaci wnoszenia opłaty, jak również sama wysokość tej opłaty.

Jeśli zaś chodzi o wysokość opłaty, to z treści art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że strony umowy mogą kształtować wysokość tej opłaty inaczej niż z zastosowaniem kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust, 2 u.p.s. przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. może spowodować konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej.

Analizując stan prawny dotyczący formy, w jakiej może nastąpić ustalenie osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat spośród małżonka, zstępnych i wstępnych, Kolegium stwierdziło, że w świetle wykładni prezentowanej w judykaturze może nastąpić to w jednej z następujących form: decyzji administracyjnej lub umowy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17). Krąg osób, na których może spoczywać według kolejności obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt bliskich w domu pomocy, wynika z art. 61 ust. 1 u.p.s. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. Przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09). Z obowiązku tego zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto, kwota dochodu po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium (odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie).

Przyjmując, że ustalenia faktyczne w pierwszej instancji zostały dokonane prawidłowo, organ odwoławczy podkreślił, iż przed wydaniem decyzji organ I instancji ustalił, czy skarżący kwalifikuje się do wnoszenia opłaty. Badając sytuację dochodową organ I instancji usiłował przeprowadzić wywiad środowiskowy ze skarżącym. Ostatecznie, jak wynika z akt sprawy, wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony a skarżący złożył dnia 29 lutego 2019 r. oświadczenie, że "za pośrednictwem Kancelarii Radcy Prawnego (...) dostarczy dokumenty potrzebne do ustalenia odpłatności". Dochód obojga małżonków ustalono na podstawie zaświadczeń o wysokości wynagrodzenia, uzyskanych przez organ I instancji w trybie złożenia wniosku o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych w zakładach pracy. Ustalono, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwójką dzieci. Od daty umieszczenia w DPS na zstępnych ciąży obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt ojca, a także gminy w zakresie obowiązku ponoszenia wskazanych opłat.

Obowiązek ten jest wtórny i ma charakter subsydiarny, tj. pomocniczy, a warunkiem wstępnym uruchomienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłat ponoszonych przez te podmioty jest stwierdzenie, że mieszkaniec domu kosztów tych z własnych dochodów nie jest w stanie pokrywać, tak jak występuje to w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy przywołał tezy z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/16 cytując, że: "Prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez liczbę członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną."

Według tej metody organ dokonał następnie kontroli stosownych ustaleń i obliczeń dokonanych przez organ I instancji, uznając, że są prawidłowe. Podał, że kwestia charakteru i zakresu rozstrzygnięcia określającego wysokość należnej opłaty przesądzona została przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej wcześniej uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 o następującym brzmieniu tezy: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust 1 w związku z art 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej".

W związku z tym, wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Dalej organ zauważył, że okoliczność ograniczenia władzy rodzicielskiej nie ma znaczenia w perspektywie powstania obowiązku wnoszenia opłaty. Strona w swej argumentacji nawiązuje w istocie do treści art. 64a u.p.s., w świetle którego osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, iż przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona. Tymczasem przedmiotem odwołania jest decyzja ustalająca wysokość opłaty, a nie decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłaty. Ograniczenie władzy rodzicielskiej ojca w wyroku rozwodowym Sądu Rejonowego w Z., Wydział III Rodzinny i Nieletnich, z dnia[...]., nie mieści się w przesłankach zwolnienia, o których mowa w tym przepisie. Wskazane okoliczności mogą być jedynie przesłanką do fakultatywnego zwolnienia z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, s. 302).

Kwestia rzeczywistych relacji pomiędzy skarżącym a jego ojcem jest bez znaczenia z punktu widzenia przesłanek wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania skarżącego do uiszczenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Ograniczenie władzy rodzicielskiej i faktyczny brak relacji między ojcem i synem mogą być ewentualnie brane pod uwagę jedynie w przypadku decyzji w przedmiocie zwolnienia z ustalonej wcześniej opłaty (jako element uzasadnionych okoliczności w rozumieniu art. 64 pkt 2 u.p.s., nie zaś w perspektywie art. 64a u.p.s.). Kwestie te pozostają jednak poza zakresem rozpoznawanej sprawy.

Organ dodał, że orzekanie o zwolnieniu z opłaty wymaga uprzedniego jej ustalenia, jednakże jest to odrębne postępowanie prowadzone na wniosek osoby wnoszącej opłatę. Z ugruntowanego już w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie znając bowiem zakresu obowiązku strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 954/15, z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1175/15, z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 801/10).

Odnośnie do zarzutu braku ustalenia odpłatności dla jednej z córek organ wyjaśnił, że argument ten nie niweczy możliwości ustalenia odpłatności dla pozostałych zstępnych. W decyzji ustalającej odpłatność dla konkretnej osoby, z kręgu osób wymienionych w art., 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. za pobyt w domu pomocy społecznej organ nie musi ustalać w jakiej części każdy ze zstępnych pensjonariusza domu pomocy społecznej ma w kosztach partycypować. Decyzja o ustaleniu opłaty jest kierowana indywidualnie do jednej z zobowiązanych osób. Jak wyjaśnił to w wyroku z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1006/14 Naczelny Sąd Administracyjny, wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zależna jest od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. Bez znaczenia pozostaje natomiast liczba osób obowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty gdyż, jedynym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, jest ich sytuacja dochodowa (wyroki - NSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1135/17, WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Po 771/16, WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1217/13).

Przepisy ustawy dotyczące odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazują ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułują bowiem tzw. współuczestnictwa materialnego. Obowiązku takiego nie nakładają także przepisy postępowania administracyjnego, a możliwość współuczestnictwa formalnego przewidziana w art. 62 k.p.a. uzależniona jest od tożsamego stanu taktycznego wszystkich stron. W sytuacji, gdy ustalenie odpłatności zależy od poziomu dochodów określonych w art. 61 ust. 2 u.p.s., o możliwościach wnoszenia opłat przez osoby zobowiązane ustawowo, nie można mówić o relewantności przesłanek faktycznych ustalenia obowiązku płatniczego nakazującej prowadzenie jednego postępowania w sprawie z udziałem wielu stron, ani też o konieczności połączenia kilku spraw w jednym postępowaniu.

W skardze na tę ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisu 64 u.p.s. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że orzekanie o zwolnieniu z opłaty na podstawie przepisu art. 64 u.p.s. może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa oraz że jest to odrębne postępowanie pozostające poza zakresem przedmiotowej sprawy, podczas gdy taki wniosek nie wynika z przepisów prawa i kwestia zwolnienia skarżącego z opłaty winna zostać rozpatrzona w niniejszym postępowaniu, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2016 roku, I OSK 410/15), z którego wynika, że to w decyzji, o której mowa w art 59 ust 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 64 u.p.s. poprzez bezzasadne pominięcie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. faktu, iż ojciec skarżącego, choć formalnie nie był pozbawiony władzy rodzicielskiej nad skarżącym, to nigdy nie wywiązywał się w jakimkolwiek stopniu z ciążących na nim względem syna obowiązków rodzicielskich, tj. nie kontaktował się z synem, nie interesował się jego rozwojem, wychowaniem, postępami w nauce, nie płacił alimentów, nie dawał synowi żadnych prezentów, co doprowadziło do niezastosowania, pomimo zaistnienia przesłanek w niniejszej sprawie statuowanej przepisem art. 64 u.p.s. instytucji całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty;
3. 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 64 u.p.s. poprzez bezzasadne pominięcie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. faktu, iż skarżący opiekuje się swoją schorowaną babcią, a także pomaga jej finansowo z uwagi na fakt, iż świadczenie emerytalne babci skarżącego w kwocie 1361,72 złotych miesięcznie nie wystarcza na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb, a to babcia skarżącego uczestniczyła czynnie w jego wychowaniu wraz z jego mamą, dziadkiem oraz wujkiem, wykonując faktycznie wszystkie obowiązki, które formalnie spoczywały na ojcu skarżącego, co doprowadziło do niezastosowania, pomimo zaistnienia przesłanek w niniejszej sprawie statuowanej przepisem art. 64 u.p.s. instytucji całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej ojca skarżącego;
4. 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art 64 u.p.s. poprzez bezzasadne pominięcie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. faktu, iż skarżący wraz ze swoją żoną celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny zawarł w dniu [...]roku (a więc na wiele lat przed datą umieszczenia ojca w DPS) umowę o kredyt hipoteczny na kwotę 180.000 złotych, indeksowaną do waluty euro na okres 240 miesięcy (20 lat), a miesięczna rata z powyższego tytułu w zależności od kursu euro wynosi około 1.300 złotych miesięcznie, co doprowadziło do niezastosowania, pomimo zaistnienia przesłanek w niniejszej sprawie statuowanej przepisem art. 64 u.p.s. instytucji całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty;
5. 5. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 2 pkt 2 u.p.s. poprzez niepodjęcie działań mających na celu ustalenie miejsca zamieszkania i sytuacji osobistej oraz majątkowej jednej z córek jako osoby pozostającej w kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty, niezależnie od tego, czy w/w ustalenia mają bezpośredni wpływ na wysokość ustalonej od skarżącego opłaty.

Na kanwie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej poniżej w skrócie jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Regułą przyjętą w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a. jest, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) co do zasady nie podlega uwzględnieniu. Inaczej ujmując – kontrola legalności zaskarżonej decyzji następuje według stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie jej wydania.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszania zaskarżanych aktów organów administracji, w rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiot kontroli sądu stanowi ostateczna decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej.

Rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej podjęto w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; zwanej dalej "u.p.s.").

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. - decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Według art. 61 u.p.s. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji):

ust.1. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1. 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
4. - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
5. 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1. 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
3. a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
4. b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
5. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. 2a. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2. 2b. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a.

2c. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

3. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

4. Dochód mieszkańca domu podejmującego pracę ze wskazań terapeutyczno-rehabilitacyjnych lub uczestniczącego w warsztatach terapii zajęciowej, stanowiący podstawę naliczania opłaty, zmniejsza się o 50% kwoty otrzymywanej z tytułu wynagrodzenia za tę pracę lub o kwotę odpowiadającą wysokości kieszonkowego wypłacanego z tytułu uczestnictwa w tych warsztatach.

Jak wynika z przytoczonego art. 61 u.p.s. - powstanie obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w DPS uwarunkowane jest z jednej strony przesłanką podmiotową (umiejscowienie w kręgu podmiotów wskazanych przez ustawodawcę), z drugiej przedmiotową - odnoszącą się do dochodu osoby zobowiązanej.

Z kolei zgodnie z art. 64 u.p.s. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji: "Osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1. 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3. 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4. 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko."

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zasadności ustalenia skarżącemu odpłatności za pobyt ojca w DPS podkreślić należy, że zarzuty skargi nie dotyczą w istocie zagadnień faktycznych i prawnych związanych z prawidłowością ustalenia omawianej opłaty według reżimu wyznaczonego normami ustawy, w szczególności art. 61 u.p.s. Notabene, Sąd z urzędu skontrolował pod tym względem akta administracyjne sprawy oraz uzasadnienia obu decyzji i nie dopatrzył się wad postępowania, błędnych lub niepełnych ustaleń faktycznych, nieprawidłowej interpretacji norm prawa materialnego tudzież błędnego zastosowania lub niezastosowania przepisów prawa. Zarzuty skargi bowiem w zasadzie odnoszą się do tych kwestii, które w rzeczy samej stanowią przedmiot sprawy administracyjnej załatwianej odrębną decyzją w innym postępowaniu opartym na innej podstawie prawnej. Strona skarżąca formułuje bowiem w skardze zarzuty odnoszące się wprawdzie do zasadności obciążenia jej opłatą za pobyt ojca w DPS, ale w kontekście niezastosowania instytucji zwolnienia z tej opłaty unormowanej w artykule 64 ustawy o pomocy społecznej.

Argumentację prawną skargi w tej materii wsparto orzecznictwem sądów administracyjnych. Jednakże trzeba wskazać, że problematyka, czy w trybie postępowania o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej można orzekać łącznie także w przedmiocie ustawowych przesłanek zwolnienia z tej opłaty (z art.

64) była w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych rozbieżna (czego wyrazem są tezy cytowane w skardze, z wyroków zapadłych w 2016 r.). Aktualnie ugruntował się jednolity pogląd, ukształtowany uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 11 czerwca 2018 r. o sygnaturze akt I OPS 7/17, zgodnie z którym: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s." W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.

W prezentowanym świetle, przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, skoro bowiem przepis art. 64 u.p.s. nie mógł być w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, to w konsekwencji nie mogło dojść do jego naruszenia. Argumentacja skargi dotycząca zwolnienia z opłaty, z przyczyn wskazanych wyżej, jest prawnie irrelewantna dla rozstrzygnięcia i nie może zostać uwzględniona przez Sąd, gdyż nie pozostaje w granicach sprawy. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że ustawodawca oparł zobowiązanie z art. 61 u.p.s. do ponoszenia komentowanej płatności wyłącznie na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku zobowiązanego do opłaty oraz korzystającego z usług DPS (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, 4 wyd., Warszawa 2017, s. 292-293). Na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa zatem osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS.

Rzeczą skarżącego jest zatem wykazanie się inicjatywą procesową poprzez wyczerpanie odrębnego trybu administracyjnego, to znaczy złożenie lub ewentualne ponowienie w razie zmiany okoliczności faktycznych - wniosku do organu pierwszej instancji o zwolnienie z opłaty, na podstawie przesłanek z art. 64 u.p.s. Wobec tego okoliczności przywołane obszernie w skardze (argumenty o dysfunkcyjności ojca, wydatkach ponoszonych na wspieranie finansowe babci, ciążących kredytach etc.) pod względem zbadania, czy stanowią uzasadnione przesłanki do zwolnienia z opłaty, mogą być przedmiotem ustaleń tylko w postępowaniu inicjowanym na wniosek zainteresowanej strony – na którą nałożono uprzednio, w prowadzonym z urzędu przez organ pomocowy odrębnym postępowaniu, decyzją administracyjną obowiązek uiszczania takiej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie stanowią one natomiast podstawy do pomniejszenia dochodów rodziny celem ustalenia kwoty omawianej odpłatności w decyzji konkretyzującej obowiązek jej ponoszenia.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że na skarżącym jako jednym z trojga zstępnych spoczywa obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS za okresy wskazane w decyzji. Wysokość opłaty została ustalona prawidłowo na podstawie niekwestionowanych przez skarżącego dochodów.

Odnosząc się zaś do zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt ojca wobec drugiej jego córki, należy wyjaśnić, że organ pierwszej instancji podjął czynności wyjaśniające i ustalił, że przebywa ona za granicą, lecz nie zdołał ustalić konkretnego miejsca jej pobytu, nie mógł więc powiadomić tej strony o wszczętym postępowaniu, a w konsekwencji adresować decyzji. Okoliczność, że jeden z potencjalnie zobowiązanych zstępnych przebywa za granicą i nie można ustalić miejsca jego pobytu nie uchyla obowiązku częściowego pokrywania kosztów pobytu beneficjenta w domu pomocy społecznej przez pozostałych zstępnych. Ciężary z tego tytułu są ponoszone z uwzględnieniem osiąganych dochodów przez każdego z kręgu podmiotów objętych normą art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Trafnie przy tym organ podniósł, że gdy do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest zobowiązana więcej niż jedna osoba, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje bowiem, tzw. współuczestnictwa materialnego (wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/G1 937/15 i z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/G1 671/17; WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 704/17; WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 259/17).

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.