Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2019 roku D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz.
59) oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: "k.p.a."; j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) i art. 63 § 1, § 3 i §3a pkt 1 k.p.a., po zapoznaniu się z odwołaniem skarżącej J. G. z dnia [...].07.2019 r. (data wpływu odwołania do WSSE we W. - [...].07.2019 r.) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. nr [...] z dnia [...].06.2019 r. nakazującej unieruchomienie obiektu - stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji podał, że [...].06.2019 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadził kontrolę sanitarną, interwencyjną, w żłobko-przedszkolu "[...]" w J. przy ul. [...] (protokół kontroli nr [...]).
W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, iż działalność żłobko-przedszkola prowadzona była w namiocie ogrodowym w zakresie wydawania posiłków obiadowych i podwieczorków dla trzynaściorga dzieci w wieku od 16 miesięcy do 6 lat. Stwierdzono szereg rażących nieprawidłowości i uchybień sanitarnych, a mianowicie:
- - prowadzenie działalności bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów;
- - brak bieżącej ciepłej i zimnej wody zaś pojemnik z wodą zaopatrywany jest w wodę czerpaną ze studni właściciela posesji, brak wyniku badania wody;
- - brak do wglądu orzeczeń lekarskich z badań przeprowadzonych do celów sanitarno-epidemiologicznych osób biorących udział w dystrybucji posiłków dla dzieci;
- - brak do wglądu jadłospisów serwowanych w obiekcie posiłków;
- - miejsce do spożywania posiłków nie jest zabezpieczone przed wpływem warunków atmosferycznych; stoliki ustawione na trawie obok namiotu;
- - brak instrukcji Dobrej Praktyki Higienicznej oraz dokumentacji niezbędnej do jej realizacji;
- - brak dokumentacji systemu HACCP;
. — brak wydzielonego stanowiska do mycia sprzętu pomocniczego i naczyń stołowych;
- - brak wydzielonego stanowiska do mycia rąk z bieżącą ciepłą i zimną wodą;
- - brak wydzielonego stanowiska szatniowego;
- - brak umowy dot. usuwania nieczystości stałych i płynnych z obiektu.
Tego samego dnia PPIS wydał i doręczył stronie skarżącej decyzję nr [...] nakazującą zamknięcie zakładu. W dniu zaś [...].07.2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło drogą elektroniczną datowane na dzień [...].07.2019 r. odwołanie skarżącej od przedmiotowej decyzji. W odwołaniu skarżąca oświadczyła, że stwierdzone uchybienia miały charakter tymczasowy i wynikały z oczekiwania na remont docelowego budynku przez właściciela terenu, a ponadto wskazała, iż w swoim postępowaniu kierowała się chęcią uwzględnienia potrzeb rozwojowych dzieci w postaci pobytu na świeżym powietrzu w otoczeniu natury i w kontakcie ze zwierzętami oraz zaznaczyła, że wszyscy rodzice dzieci wyrazili zgodę na panujące w obiekcie warunki.
Jak zauważył organ odwoławczy, przedmiotowe odwołanie zostało wniesione drogą elektroniczną, stanowiąc załącznik w formacie "docx" do wiadomości e-mail, w związku z czym nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ani nie jest uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Biorąc pod uwagę fakt, że powyższy brak formalny wymagał uzupełnienia, w dniu [...].07.2019 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez podpisanie przez stronę lub pełnomocnika upoważniającego do reprezentowania strony w przedmiotowym postępowaniu odwołania znajdującego się w aktach sprawy lub złożenie nowego egzemplarza odwołania z takim podpisem - w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Zawiadomienie odebrano w dniu [...].08.2016 r., natomiast podpisane odwołanie złożono w dniu [...].08.2019 r. (data nadania przesyłki - stempla pocztowego), a zatem po terminie określonym w wezwaniu.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy przytoczył, że odwołanie, aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać wymogi formalne co do formy (art. 63 §1 k.p.a.) oraz co do treści (art. 63 §2, §3, §3a, art. 128 k.p.a.). Dokumenty składane w postępowaniu administracyjnym muszą być opatrzone podpisem własnoręcznym - osobistym albo kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3 i § 3a k.p.a.). W przedmiotowej natomiast sprawie, brak wskazanego powyżej podpisu odwołującej stanowił brak formalny w rozumieniu art. art. 63 § 2 k.p.a. Brak ten pomimo wezwania (pismo z dnia [...].07.2019 r.) nie został usunięty w wyznaczonym terminie.
Tym samym organ zobowiązany jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z dnia [...].07.2019 r. na podstawie art. 134 k.p.a. (tak: wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2355/14, opublikowano: LEX nr 2057370).
W wywiedzionej skardze zarzucono opisanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia:
- 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie skarżącej jako strony postępowania, podczas gdy nie jest i nie była ona stroną niniejszego postępowania, co skutkuje, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- 2. art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, że datą doręczenia skarżącej wezwania do uzupełnienia braków był dzień [...].08.2019 r., w sytuacji gdy wezwanie to zostało doręczone skarżącej w dniu [...].08.2019 r.
W kontekście sformułowanych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, jak również decyzji nr [...] z dnia [...].06.2019 r.
Przyznano, że skarżąca wysłała drogą elektroniczną odwołanie, które nie zostało opatrzone podpisem. Wezwanie organu do usunięcia tego braku formalnego zostało odebrane przez rodziców skarżącej w dniu [...].08.2019 r., jednakże faktyczne przekazanie korespondencji stronie skarżącej nastąpiło w dniu [...].08.2019 r. Tym samym skarżąca wysyłając pismo zawierające uzupełnienie braków w dniu [...].08.2019 r. była przekonana, że dochowała zakreślonego terminu. Faktycznym dniem doręczenia wezwania był dzień [...].08.2019 r., a więc termin do złożenia odwołania upływał w dniu [...].08.2019 r. W konsekwencji należałoby przyjąć, iż skarżąca dochowała 7-dniowego terminu zakreślonego przez organ. Podkreślano nadto, że przede wszystkim skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania. Żłobko-przedszkole nie należy bowiem do skarżącej, lecz do spółki z o.o., w której była wspólnikiem oraz prezesem zarządu.
Jednakże w dniu [...].06.2019 r. przestała pełnić funkcję prezesa zarządu. Tym samym na dzień sporządzenia kontroli i wydawania decyzji nie wchodziła ona w skład zarządu tej spółki i nie mogła być stroną postępowania. Oznacza to, że postanowienie jest dotknięte wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4, albowiem zostało ono skierowane do osoby, nie będącej stroną postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Stroną niniejszego postępowania była spółka. To z tym podmiotem zawarte zostały umowy przez rodziców dzieci o świadczenie usług. Przedmiotem umów było świadczenie usług dydaktycznych i opiekuńczo-wychowawczych dla dzieci. Również wszelkie inne umowy, w tym z firmą cateringową, były zawierane przez spółkę, a nie przez skarżącą, jako osobę fizyczną, na dowód czego załączono do skargi odpis KRS spółki oraz umowę.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, przytaczając między innymi, że podczas kontroli placówki, jako osobę prowadzącą działalność w protokole wskazano stronę skarżącą. Protokół nie został podpisany przez stronę. W odwołaniu skarżąca nie kwestionowała faktu wskazania jej w protokole kontroli jako kierującej zakładem ani wadliwości wydania decyzji administracyjnej adresowanej do niej osobiście. Nic nie wskazywało w toku postępowań prowadzonych przez organy pierwszej i drugiej instancji by skarżąca nie była osobą prowadzącą przedmiotowy zakład. Kwestia ta będzie podlegała sprawdzeniu przez organ odwoławczy, przy czym w tej chwili organ dysponuje pismem z dnia [...].11.2019 r. złożonym przez spółkę w innym postępowaniu prowadzonym przez organ, z którego wynika, że zakład którego dotyczy sprawa, tj. żłobko-przedszkole było prowadzone przez skarżącą, a nie spółkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwaną "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). W razie braku naruszeń prawa sąd skargę oddala w calosci lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1). W związku z tym na wstępie należy podkreślić, że kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie podlegało wyłącznie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego od decyzji nakazującej unieruchomienie opisanej placówki opiekuńczo-wychowawczej. Sąd bowiem jest związany przedmiotem zaskarżenia, a jest nim objęte wyłącznie to postanowienie. Nie jest możliwa przez sąd równoczesna kontrola legalności decyzji nieostatecznej, wydanej w pierwszej instancji - z pominięciem obowiązującej w administracyjnym toku instancji weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie odwoławczym - skoro odwołanie nie zostało merytorycznie rozpoznane z uwagi na jego niedopuszczalność. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu.
To dopiero czynność procesowa strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Brak skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego uniemożliwia dokonanie merytorycznej kontroli wydanej w pierwszej instancji decyzji. Powinnością organu drugiej instancji jest wstępne zbadanie, czy odwołanie pochodzi od strony legitymowanej do wniesienia tego środka zaskarżenia, czy zostało złożone w terminie i nie zawiera istotnych braków formalnych.
Odwołanie jest rodzajem szczególnym pisma (podania), stąd musi odpowiadać wymogom wynikającym z art. 63 k.p.a. Przepis ten stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu (§1). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2) Zgodnie z § 3 - podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Po myśli § 3a podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:
- 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej;
- 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru;
- 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.
Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Z cytowanych przepisów wynika, że do obligatoryjnych elementów odwołania należy podpis odwołującego. Brak podpisu na odwołaniu powoduje, że nie można uznać tej czynności za odwołanie i nadać mu dalszego biegu. Podpis bowiem warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie i uzewnętrznia jej własne oświadczenie woli i wiedzy. W sytuacji, gdy odwołanie nie zostanie skutecznie wniesione, a osoba je wnosząca nie zostanie wezwana do uzupełnienia braku formalnego odwołania, uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego, skutkuje istotnym naruszeniem prawa.
Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowi przepis art. 134 k.p.a., stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten odnosi się również do sytuacji, w których stwierdzone zostaną braki formalne odwołania, które nie zostały uzupełnione w terminie przez stronę, mimo prawidłowego wezwania organu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
W omawianej materii, na podstawie akt administracyjnych należy bowiem uznać, co zresztą nie jest kwestionowane przez strony, że decyzję adresowaną do strony skarżącej doręczono w dacie [...] czerwca 2019 r. zaś odwołanie wniesione przez skarżącą drogą elektroniczną w dniu [...] lipca 2019 r. nie zawierało podpisu skarżącej. Okoliczność ta została prawidłowo dostrzeżona przez organ, który przyjął, iż złożony środek zaskarżenia nie wywiera skutku prawnego z tego tytułu. Wobec tego wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie złożonego odwołania bądź złożenie jego podpisanego egzemplarza, zakreślając termin 7 dni na wykonanie tej czynności procesowej pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wezwanie zatem do uzupełnienia omawianego braku formalnego było uzasadnione i niewadliwe sformułowane. Z akt sprawy wynika, że powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu [...] sierpnia 2019 roku na adres skarżącej.
Tym samym termin na uzupełnienie tego braku upływał w dniu [...] sierpnia. Skarżąca przedłożyła podpisane odwołanie nadając je przesyłką poleconą w dniu następnym, tzn. [...] sierpnia, a więc z uchybieniem terminu. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty w ustawowym terminie siedmiu dni, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. W przypadku odwołania brak ten powoduje, iż nie otwiera się postępowanie odwoławcze, co oznacza, że sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana na etapie drugiej instancji. W takim kontekście organ prawidłowo zastosował regułę procesową z art. 134 k.p.a. stwierdzając w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.
Sąd przy tym nie podzielił zarzutu skargi o błędnym przyjęciu przez organ daty doręczenia wezwania w kontekście wykładni art. 43 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Przepis ten normuje tak zwane zastępcze doręczenie. Z twierdzeń skargi oraz dowodu doręczenia wynika, że wezwanie zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2019 r. dorosłemu domownikowi – rodzicowi skarżącej mieszkającemu pod tym samym adresem.
Zatem z tą datą należy przyjąć doręczenie wezwania. W orzecznictwie podkreśla się słusznie, iż ewentualne zaniedbania domownika w zakresie poinformowania adresata i przekazania mu przesyłki obciążają adresata (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 208/19, LEX nr 2695312). W świetle brzmienia art. 43 k.p.a. nie ma znaczenia prawnego czy, kiedy i z jakich względów dorosły domownik przekazał pismo adresatowi. Bez wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego pozostaje kwestia, czy faktycznie przesyłka została adresatowi przekazana i w jakiej dacie. Jak słusznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2019 r. (sygn. II OSK 2022/17, LEX nr 2728319) istotą doręczenia zastępczego jest już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli pobranie przesyłki przez domownika oraz pokwitowanie jej odbioru. Samo oświadczenie strony, że dana osoba nie przekazała odebranej przesyłki w określonym dniu, jest niewystarczające do podważenia skuteczności doręczenia zastępczego.
Zastosowany tryb doręczenia, o którym mowa w art. 43 k.p.a., oparty jest na założeniu, że adresata obciążają skutki działania osoby, której przesyłkę doręczono tak, jakby została ona podjęta przez stronę bezpośrednio.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut o naruszeniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Bezsprzecznie do skarżącej została adresowana decyzja nakładająca na nią obowiązek zamknięcia placówki. W tym znaczeniu jest ona stroną tego postępowania i przez to osobą posiadającą legitymację procesową do wniesienia odwołania, a następnie do zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyny przedmiotowej jaką było nieuzupełnienie braku formalnego odwołania w postaci podpisu. Inną rzeczą jest natomiast, czy decyzja była prawidłowo skierowana do skarżącej jako strony w materialnoprawnym znaczeniu. Badanie tego aspektu może się jednak dokonywać, o czym mowa była już wyżej, wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym – prowadzonym przez organ co do istoty sprawy.
Skoro jednak merytoryczne rozpoznanie odwołania było niedopuszczalne w administracyjnym toku instancji, to sąd nie może poddać ocenie kwestii prawnej na ile prawidłowe było oznaczenie skarżącej jako strony postępowania w ujęciu materialnoprawnym (czyli jako adresata nałożonego obowiązku). W rozpoznawanej sprawie kontrola taka jest wyłączona, gdyż przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie natury wyłącznie procesowej, nie zaś rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym. Kontrola sądowoadministracyjna postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie może wnikać w sferę zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które są rozstrzygane decyzją administracyjną.
Reasumując, w ustalonym stanie faktycznym zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił w całości.