Uzasadnienie
W dniu [...]r. z upoważnienia Starosty Z., Wicestarosta Z. na podstawie art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. Nr 58, poz. 515 z 2003 r. z późn. zm.) w związku z § 1 pkt 3 rozporządzenia oraz § 9 ust. 3 i ust. 4, § 12 ust. 1 i § 13 załącznika Nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681 z 2001 r. z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. po wszczęciu postępowania z urzędu, wydał decyzję Nr [...], którą skreślił z ewidencji instruktorów J. K., instruktora nauki jazdy posiadającego uprawnienia o numerze [...] do szkolenia kandydatów na kierowców, wydane przez Starostę Z. w dniu [...]r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] r. w ramach nadzoru nad szkoleniem zgodnie z zakresem art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. została przeprowadzona kontrola jednostki: Prowadzenie Kursów, Szkolenie Kierowców J. K. Ż. Ś. [...] przez pracowników Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Z., na podstawie upoważnienia Starosty Z. nr [...].
W ramach nadzoru nad szkoleniem dokonano kontroli dokumentacji i działalności związanej ze szkoleniem, w tym sprawdzono książkę ewidencji osób szkolonych i kart przeprowadzanych zajęć w zakresie [...] r. W związku z powyższym wykazano następujące nieprawidłowości i uchybienia:
- - rozpoczęcie zajęć praktycznych przed ukończeniem zajęć teoretycznych we wszystkich kartach przeprowadzonych zajęć w zakresie szkolenia podstawowego (§ 9 ust. 4 pkt 1 załącznika Nr 3 do rozporządzenia),
- - w każdym przypadku szkolenia podstawowego zajęcia praktyczne rozpoczęte w pierwszym dniu szkolenia (§ 9 ust. 4 pkt 1 załącznika Nr 3 do zarządzenia),
- - brak adnotacji w kartach przeprowadzonych zajęć po przeprowadzeniu przeszkolenia w zakresie udzielania pierwszej pomocy (art. 105 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym),
- - sposób wypełnienia kart przeprowadzonych zajęć uniemożliwia ustalenie faktu przeprowadzenia zajęć praktycznych w sposób nieprzerwany na odcinku co najmniej 50 km (załącznik Nr 2 do załącznika Nr 3 rozporządzenia),
- - nieprawidłowy sposób rozpisywania godzin i km przeprowadzonych zajęć praktycznych (załącznik Nr 2 do załącznika Nr 3 rozporządzenia),
- - przekroczenia dopuszczalnej ilości godzin przeprowadzonych zajęć praktycznych – dotyczy [...] uczestników szkolenia (§ 12 ust. 1 załącznika Nr 3 do rozporządzenia),
- - brak nieprzerwanej jazdy na odcinku co najmniej 50 km – dotyczy [...] uczestników kursu (§ 9 ust. 4 pkt 3 załącznika Nr 3 do rozporządzenia),
- - brak podpisu osoby szkolonej na karcie przeprowadzonych zajęć – dotyczy [...]uczestników kursu (załącznik Nr 2 do załącznika Nr 3 rozporządzenia),
- - brak pieczęci instruktora na karcie przeprowadzonych zajęć (§ 1 ust. 5 załącznika Nr 3 do rozporządzenia),
- - brak wpisanej kategorii szkolenia na karcie przeprowadzonych zajęć (załącznik Nr 1 do załącznika Nr 3 rozporządzenia).
Reasumując organ I instancji wskazał, że J. K.:
- 1. rozpoczynał zajęcia praktyczne przed ukończeniem zajęć teoretycznych,
- 2. nie prowadził zajęć praktycznych polegających na nieprzerwanej jeździe uczestnika kursu na odcinku 50 km,
- 3. przekraczał dozwolony wymiar dziennych zajęć praktycznych uczestników kursu,
- 4. przekraczał, jako instruktor, wymiar dziennych zajęć praktycznych z uczestnikami kursu.
Organ I instancji zakwalifikował powyższe naruszenia jako rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia.
Od powyższej decyzji odwołał się J. K.. W uzasadnieniu wskazał, iż nie zgadza się ze skierowanymi do niego zarzutami. Podniósł, że jakkolwiek zaniedbał pewne obowiązki w zakresie ewidencjonowania czynności dokonywanych w trakcie szkolenia kandydatów na kierowców, to nie oznacza to, że nieprawidłowo szkolił swoich kursantów.
W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. i art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515), wydało decyzję Nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło skreślenia J. K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższej decyzji powołał się na treść art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z brzmieniem, którego starosta skreśla instruktora nauki jazdy z ewidencji, jeżeli instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Organ II instancji w zachowaniu J. K. nie dopatrzył się owego rażącego naruszenia prawa.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Prokurator Rejonowy w Z.. Zarzucił on naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niepełnego materiału dowodowego, odmowę przymiotu wiarygodności dokumentom potwierdzającym przebieg szkolenia oraz bezpodstawne danie wiary wyjaśnieniom J. K.. Prokurator zarzucił także naruszenie art. 107 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym wyrażającym się w odmowie skreślenia J.K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy, mimo, że rażąco naruszył on przepisy w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców. Ponadto Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. Nr 58, poz. 515 z 2003 r.) oraz załączniki do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681 z 2001 r. z późn. zm.).
W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, że skarżący:
- 1. rozpoczynał zajęcia praktyczne przed ukończeniem zajęć teoretycznych,
- 2. nie prowadził zajęć praktycznych polegających na nieprzerwanej jeździe uczestnika kursu na odcinku 50 km,
- 3. przekraczał dozwolony wymiar dziennych zajęć praktycznych uczestników kursu,
- 4. przekraczał, jako instruktor, wymiar dziennych zajęć praktycznych z uczestnikami kursu.
Organ I instancji zakwalifikował powyższe naruszenia jako rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia i w związku z powyższym orzekł decyzją z dnia [...] r. Nr [...] o skreśleniu z ewidencji instruktorów J. K.. Organ II instancji po złożeniu odwołania od w/w decyzji, decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości decyzje organu I instancji o odmówił skreślenia w/w z ewidencji instruktorów.
Zgodnie z art. 107 powyższej ustawy 1. Starosta skreśla instruktora z ewidencji, jeżeli instruktor:
- 1) nie spełnia warunków określonych w art. 105 ust. 2 pkt 1-6;
- 2) nie przedstawił orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem lub orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem;
- 3) nie zdał egzaminu, o którym mowa w art. 108 ust. 2 pkt 2(31), w wyznaczonym terminie;
- 4) dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia.
- 2. W przypadku skreślenia instruktora z ewidencji z przyczyny określonej w ust. 1 pkt 4, ponowny wpis do ewidencji nie może być dokonany wcześniej niż po upływie 2 lat od dnia, w którym decyzja o skreśleniu stała się ostateczna.
Wskazać należy, iż nie każde naruszenie przepisów w zakresie szkolenia może skutkować skreśleniem instruktora z ewidencji. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu prawa należy wykazać, że stwierdzone naruszenie ma charakter rażący.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, iż takie naruszenie miało miejsce, jednakże nie wykazał tego w uzasadnieniu swojej decyzji.
Zarówno organ I instancji, jak i skarżący w złożonej skardze twierdzą, że sam fakt wadliwości w prowadzeniu dokumentacji świadczy o rażących uchybieniach w prowadzeniu szkolenia.
Fakt wadliwego zapisu w dokumentacji a nawet rozpoczynanie zajęć praktycznych przed ukończeniem zajęć teoretycznych, nie świadczy o tym, że doszło do rażącego naruszenia przepisów w powyższym zakresie
Podkreślenia wymaga, że na podstawie analizy wielu wyroków NSA o tym, czy nastąpiło naruszenie prawa w stopniu rażącym decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie rażącego naruszenia prawa wynika z wykładni gramatycznej tego pojęcia.
Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które jednocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. I Pr. 1995, nr 7-8, s. 70).
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy.
Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa.
Jeżeli zaś przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną - to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa.
Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni.
Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii pozwala na stwierdzenie, że to ostatnie stanowisko, o charakterze formalnym, przeważa w orzecznictwie tego Sądu. Potwierdza tę konstatację cytowany wyżej komentarz (B. Adamiak, J. Borkowski: op.cit., s. 721, zdanie ostatnie w pkt 2). Przyjęcie takiej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże się niewątpliwie z gramatyczną, językową wykładnią pojęcia "rażące" naruszenie prawa. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s.
- 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży.
W przedmiotowej sprawie w zachowaniu oraz niedopełnieniu przez J. K. nałożonych na niego ustawą obowiązków nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa, dającym podstawę do skreślenia w/w z ewidencji instruktorów nauki jazdy.
Nawet mając na uwadze szeroką wykładnię pojęcia rażące naruszenie prawa – nie można o takim mówić - co w ocenie Sądu jest oczywiste – odnośnie zarzutów przekroczenia przez instruktora wymiaru dziennych zajęć praktycznych z uczestnikami kursu, przekroczenia dozwolonego wymiaru dziennych zajęć praktycznych uczestników kursu. Nie może być bowiem zwiększony nakład pracy, większa ilość przepracowanych godzin w stosunku do obowiązujących ocenione negatywnie. Również takiej oceny nie można odnieść do dalszych dwóch zarzutów, choć bardziej negatywnych niż wcześniej omawiane, nawet, gdyby znalazły potwierdzenie w zaistniałych okolicznościach.
Dodać należy, iż nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi, albowiem organ odwoławczy jest organem, który rozpoznaje sprawę także merytorycznie. Postępowanie dowodowe na etapie postępowania odwoławczego może być przeprowadzone jedynie w ograniczonym zakresie, aby nie dopuścić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w zasadzie powinien być zebrany przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym należy podzielić pogląd organu II instancji, że nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że organ odwoławczy winien był zwrócić sprawę organowi I instancji, jeśli dokonał odmiennej oceny zebranych już dowodów. Przekazanie sprawy organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może polegać za zobowiązaniu tego organu do podzielenia poglądu organu odwoławczego, co do merytorycznego rozstrzygnięcia.
Tym samym skoro w ocenie organu odwoławczego zebrany został wystarczający materiał dowodowy, który w zdecydowanej części pokrywał się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to organ odwoławczy uprawniony był do samodzielnej jego oceny i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. W powyższej sprawie nie zaistniała podstawa do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ani do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.
Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami.
Nie ma też prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), Sąd orzekł jak w sentencji.