Uzasadnienie
Decyzją z dnia[...]. nr [...]Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L., na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658 ze zm.) wymierzył B. M. karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w okresie do dnia 26 kwietnia 2020 r. osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.
Jak wskazał organ pierwszej instancji, zainteresowana przekroczyła granicę państwową w dniu 10 kwietnia 2020 r. w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym zobowiązana była do odbycia obowiązkowej kwarantanny. Jednakże w dniu 17 kwietnia 2020 r. zainteresowana nie zastosowała się do powyższego obowiązku, ponieważ przebywała poza miejscem zamieszkania na ogólnodostępnym podwórzu, a także nie zastosowała się do obowiązku zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży, maski lub maseczki stosownie do § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Powyższych ustaleń organ dokonał w oparciu o notatkę urzędową dotyczącą nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid – 19 z dnia 17 kwietnia 2020 r., sporządzoną przez funkcjonariusza Straży Miejskiej w L..
Organ przytoczył treść art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, w szczególności do obowiązku poddania się kwarantannie, o którym mowa w art. 46b pkt 5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł. Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a. Wymierzając stronie karę w wysokości 5.000 zł, organ wziął pod uwagę okoliczności naruszenia kwarantanny, opisane w notatce urzędowej z dnia 17 kwietnia 2020 r. Strona swoim zachowaniem stworzyła wysokie ryzyko dla innych osób, narażonych na zakażenie Covid – 19. W ocenie organu, kara w wysokości 5.000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania oraz stanowić ma formę prewencji przed popełnianiem takich czynów.
W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od nałożenia kary, zarzucając naruszenie art. 189f § 1 k.p.a. przez zaniechanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. Strona zaznaczyła, że istotnie otrzymała decyzję o objęciu kwarantanną z uwagi na fakt przekroczenia granicy, jednakże w miejscu pracy w Niemczech nie stwierdzono obecności zarażenia Covid – 19. Po siedmiu dniach kwarantanny w mieszkaniu nagromadziły się odpady, dlatego postanowiła wynieść śmieci w momencie, gdy nikogo nie było na klatce schodowej. Po wyrzuceniu śmieci do pojemników, które stały przy domu, natychmiast udała się do mieszkania. Całe wyjście nie trwało dłużej niż 2 minuty i z nikim wtedy nie rozmawiała. Strona nie miała żadnych symptomów choroby, dlatego uważa, że nikogo nie narażała na ryzyko zarażenia Covid – 19. Jej zdaniem, wymierzenie kary w wysokości 5.000 zł za wyrzucenie śmieci w trakcie kwarantanny jest karą niewspółmiernie surową.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wymierzeniu stronie kary pieniężnej w wysokości 500 zł za niezastosowanie się w stanie epidemii do obowiązku poddania się kwarantannie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek kwarantanny został wprowadzony przez ustawodawcę w stosunku do wszystkich, którzy przekraczali w tym czasie granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu, a nie na mocy decyzji administracyjnej. Natomiast strona w składanych pisemnych wyjaśnieniach przyznawała fakt opuszczenia miejsca odbywania kwarantanny, wskazując na konieczność wyrzucenia śmieci, a więc nie kwestionowała ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dacie zdarzenia i w dacie orzekania obowiązywał art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), który przewiduje wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie konkretnie obowiązku kwarantanny, nałożonego w związku z epidemią Covid – 19. Zgodnie z art. 15zzzn ust. 1 cyt. ustawy w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem Covid -19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł. Kara pieniężna nie posiada dolnej granicy, czyli może być wymierzona w minimalnej kwocie 1 zł, a nie w minimalnej kwocie 5.000 zł, jak założył organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wziął pod uwagę, że naruszenie obowiązku kwarantanny przez stronę miało charakter incydentalny, trwało bardzo krótko i strona nie miała w tym czasie kontaktu z innymi osobami. Ponadto strona jest osobą leczącą schorzenia serca. Wszystkie te okoliczności przemawiały według organu za wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Ponadto organ ustalił, że ze względu na stan zdrowia strona nie może zakrywać ust i nosa. Skoro strona nie miała obowiązku zakrywania ust i nosa, to brak było podstawy do nałożenia za to na nią kary administracyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, że zastosowała się do obowiązku poddania się kwarantannie, poza jednym drobnym incydentem, tj. wyjściem na dwie minuty z mieszkania do śmietnika i z powrotem. Jak wyjaśniła, żadnych objawów Covicd – 19 nie miała. Podczas odbywania kwarantanny nie miała kontaktu z innymi osobami, nie wychodziła na zakupy ani na spacer. Nałożona kara pieniężna jest zbyt wysoka, ponieważ kara została nałożona również na jej męża. W związku z epidemią skarżąca wraz z mężem utraciła pracę zarobkową za granicą i obecnie żyją tylko z renty chorobowej II grupy męża. Oboje z mężem chorują na serce, a ceny lekarstw wzrosły.
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w badanej sprawie jest decyzja o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie. Tak więc w rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega wyłącznie kwestia zasadności wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za popełnienie deliktu administracyjnego, polegającego na naruszeniu obowiązków związanych z nałożoną kwarantanną. Natomiast poza przedmiotem rozważań Sądu w kontrolowanej sprawie pozostaje kwestia zasadności nałożenia na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie, ponieważ czynność nakładająca na skarżącą powyższy obowiązek podlegała odrębnemu zaskarżeniu od kwestionowanej obecnie przez skarżącą decyzji (jako akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Jak wskazał organ drugiej instancji, dane osobowe skarżącej w związku z przekroczeniem w dniu 10 kwietnia 2020 r. granicy państwowej zostały wprowadzone do systemu teleinformatycznego i udostępnione organom Państwowej Inspekcji Sanitarne, a stosowny wydruk z tego systemu został złożony do akt administracyjnych sprawy. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658) osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była obowiązana przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 305) informację o adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz numerze telefonu do kontaktu z tą osobą.
Stosownie do § 2 ust. 3 rozporządzenia powyższą informację wraz z innymi danymi osoby, która ją przekazała, pozyskanymi w ramach kontroli, Straż Graniczna przekazuje w postaci elektronicznej - do systemu teleinformatycznego udostępnionego przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia, albo w postaci papierowej - przez przekazanie wojewodom kart lokalizacyjnych wypełnionych przez osoby przekraczające granicę w celu wprowadzenia zawartych w nich danych do systemu teleinformatycznego. Dane te są udostępniane organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Narodowemu Funduszowi Zdrowia, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, wojewodom, Policji (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).
Natomiast osoba, podlegająca obowiązkowej kwarantannie, stosownie do art. 7e ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) instaluje na swoim urządzeniu mobilnym udostępnione przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oprogramowanie służące do potwierdzania realizacji obowiązku przestrzegania kwarantanny oraz używa go do potwierdzania realizacji tego obowiązku (aplikacja Kwarantanna Domowa).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca zobowiązana była do poddania się kwarantannie w okresie od 11 kwietnia 2020 r. do 24 kwietnia 2020 r. (wydruk z systemu teleinformatycznego).
Nie jest sporne w rozpatrywanej sprawie, że skarżąca w dniu 17 kwietnia 2020 r. o godz. 12.00 przebywała poza miejscem odbywania kwarantanny (miejscem zamieszkania) na ogólnodostępnym podwórzu. Okoliczność ta została ustalona przez organ w oparciu o notatkę urzędową dotyczącą nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid – 19 z dnia 17 kwietnia 2020 r., sporządzoną przez funkcjonariusza Straży Miejskiej w L.. Do akt sprawy dołączono także wyjaśnienia Komendanta Straży Miejskiej w L. z dnia 19 maja 2020 r. odnośnie m. in. przebiegu kontroli zasad przestrzegania obowiązkowej kwarantanny w dniu 17 kwietnia 2020 r. Również skarżąca potwierdziła w trakcie postępowania administracyjnego fakt krótkotrwałego opuszczenia miejsca odbywania kwarantanny w dniu 17 kwietnia 2020 r. wyjaśniając, że wyszła z mieszkania w celu wyrzucenia nagromadzonych przez 7 dni odpadów do śmietnika, znajdującego się w odległości 10 metrów od domu (odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wyjaśnienia strony z dnia 26 maja 2020 r i z dnia 24 lipca 2020 r.).
Zatem skarżąca opuściła mieszkanie, w którym odbywała kwarantannę i mogła mieć niezaplanowany kontakt z osobą trzecią (chociażby przemieszczając się po klatce schodowej i podwórzu), a więc swoim zachowaniem potencjalnie mogła narazić inną osobę na zachorowanie. Do ryzyka narażenia osób trzecich bez wątpienia zatem doszło. W świetle powyższego należy podkreślić, że wystarczające było dla rozstrzygnięcia sprawy oparcie dokonanych przez organ ustaleń na treści informacji Straży Miejskiej w postaci notatki urzędowej sporządzonej w sprawie naruszenia obowiązku kwarantanny przez skarżącą, skoro przeprowadzone postępowanie nie podważyło dokonanych przez Straż Miejską istotnych ustaleń faktycznych w sprawie. Z powyższych względów Sąd uznał, że doszło do naruszenia obowiązku kwarantanny przez skarżącą.
Słusznie wskazał organ odwoławczy, że podstawę prawną wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny winien stanowić art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) jako lex specialis w stosunku do art. 48 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284 i 322).
Zgodnie z art. 15zzzn ust. 1 cyt. ustawy w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem Covid -19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł. Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów (art. 15 zzzn ust. 2).
Wskazać należy, że administracyjna kara pieniężna to środek stosowany przez organ administracji publicznej, polegający na finansowej dolegliwości w związku z naruszeniem nakazu, zakazu lub obowiązku o charakterze administracyjnym. Kary pieniężne wymierzane są ex post jako konsekwencja zachowania uznanego za delikt administracyjny, co dotyczy również zdarzenia związanego z nieprzestrzeganiem przez podmiot zobowiązany ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że interes publiczny wymaga posługiwania się systemem sankcji administracyjnych w celu zdyscyplinowania osób niestosujących się do rygorów reżimu sanitarnego przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.
Stosownie do art. 189d Kodeksu postępowania administracyjnego wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę m. in. wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, a w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Wymierzając skarżącej karę pieniężną organ miał na uwadze incydentalny charakter naruszenia obowiązku kwarantanny, krótkotrwałość naruszenia (kilka minut), brak kontaktu z osobami trzecimi, a także stan zdrowia skarżącej. Słusznie organ uznał, że okoliczności te przemawiały za wymierzeniem stronie kary pieniężnej w wysokości 500 zł (naruszenie zagrożone jest karą do 30.000 zł).
Zasadnie też organ przyjął, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Nałożenie na skarżącą obowiązkowej kwarantanny miało służyć zapobieżeniu rozprzestrzeniania się wirusa SARS-COV-2 wskutek przemieszczania się osób między poszczególnymi państwami oraz ochrona zdrowia i życia ludzkiego. Opuszczenie przez skarżącą miejsca kwarantanny, nawet chwilowe, potencjalnie mogło wywołać zagrożenie dla życia i zdrowia osób trzecich, wskutek czego nie byłoby zasadne od odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej skarżącej.
Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.