Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 stycznia 2023 r. zmieniającą wysokość świadczenia wychowawczego wypłacanego W. S. na dziecko F. S., przyznanego na podstawie informacji z dnia 21 czerwca 2022 r. na okres o dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r.
Jak wynikało z akt sprawy na mocy powołanej informacji Skarżącemu przyznano świadczenie wychowawcze na syna F., na podany okres, w wysokości 500 zł. Decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r. organ I instancji zmienił wysokość przyznanego świadczenia ustalając je w wysokości 250 zł. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w Zgorzelcu III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 29 maja 2021 r. sygn. akt III Ns 737/19 dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Powołując się na art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r., poz. 1577 ze zm., dalej: u.p.p.w.d.) organ wskazał, że w sytuacji gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Dalej organ wskazał, że świadczenie wychowawcze za okres od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 u.p.p.w.d., które Skarżący jest zobowiązany wpłacić na wskazany rachunek.
W złożonym odwołaniu Skarżący zarzucił nieprawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. w związku z nieustaleniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a przez to naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.). Wnosił o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenie opieki naprzemiennej nie jest kwestią organu ale musi wynikać z orzeczenia właściwego sądu. Powołując się na poglądy orzecznictwa wywodził, że nie można mówić o opiece naprzemiennej w sytuacji ograniczenia władzy rodzicielskiej jednego z rodziców, piecza ta ma miejsce wyłącznie gdy oboje rodzice mają pełnie praw rodzicielskich.
Dalej wskazał, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I C 1497/14 władza rodzicielska nad małoletnim F. została powierzona ojcu z jednoczesnym ograniczeniem tej władzy matce dziecka do ogólnego wglądu w wychowanie i wykształcenie małoletniego oraz współdecydowania w istotnych sprawach dziecka. Po wydaniu tego orzeczenia zmianie ulegały postanowienia odnoszące się do zakresu kontaktów matki z dzieckiem, alimentów ale nie, co do władzy rodzicielskiej. Powoływane przez organ orzeczenie z dnia 29 maja 2021 r. sygn. akt III Ns 737/19 r. odnosi się wyłącznie do sposobu utrzymania kontaktów osobistych matki z dzieckiem. Tym samym na podstawie orzeczenia Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze sygn. akt I C 1497/14 rodzice nie sprawują opieki naprzemiennej nad synem.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że analiza dokumentów, w tym postanowienia Sądu Rejonowego w Zgorzelcu III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt III Nsm 737/19 pozwala stwierdzić, że opieka nad dzieckiem jest naprzemienna. Potwierdza to zawarta ugoda wskazująca, że dziecko znajduje się pod opieką matki w co drugi tydzień od czwartku do wtorku. Zatem oboje rodzice sprawują opiekę nad dzieckiem w porównywalnych i powtarzających się okresach.
Odnosząc się do zapisów powołanego przez Stronę wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. organ stwierdził, że Sąd ograniczył władzę rodzicielską matki do wglądu w wychowie i wykształcenie dziecka oraz współdecydowanie w istotnych sprawach dziecka. A zatem Sąd nie odebrał matce władzy rodzicielskiej i nadal ma ona wpływ na wychowanie dziecka. Organ wskazał, że jeśli z orzeczenia Sądu nie wynika wprost, że nad dzieckiem sprawowana jest opieka naprzemienna rzeczą organu jest samodzielne ustalenie charakteru zapisów zawartych w orzeczeniu i wyłożenie pojęcia opieka naprzemienna. Przekonuje o tym fakt, że przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie posługują się pojęciem opieki naprzemiennej, czy pieczy naprzemiennej.
Wobec tego dla przyjęcia pozostawania dziecka pod pieczą naprzemienną wystarczy, że z orzeczenia sądu będzie wynikało, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się i porównywalnych okresach. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d.
W skardze na opisaną decyzję Skarżący wnosił o uchylenie orzeczeń organów obu instancji.
W uzasadnieniu powtórzył, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I C 1497/14 władza rodzicielska nad małoletnim F. została powierzona ojcu z jednoczesnym ograniczeniem tej władzy matce dziecka do ogólnego wglądu w wychowanie i wykształcenie małoletniego oraz współdecydowania w istotnych sprawach dziecka. Następnie w sprawie zawarto dwie ugody w dniu 13 marca 2018 r. oraz kolejną w dniu 28 maja 2021 r. zmieniające postanowienia ww. wyroku w zakresie kontaktów matki z dzieckiem oraz alimentów. Nigdy nie zmieniono orzeczenia w zakresie sprawowania władzy rodzicielskiej, matka w dalszym ciągu ma ograniczone prawa rodzicielskie, a miejsce zamieszkania dziecka pozostaje przy ojcu.
Dalej Skarżący opisał uprawnienia matki do kontaktów z dzieckiem. Powoływane przez organ orzeczenie Sądu Rejonowego w Zgorzelcu III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt III Nsm 737/19 dotyczy wyłącznie sposobu utrzymania kontaktów matki z dzieckiem. Od 2015 r. matka dwukrotnie składała pozew o przywrócenie jej władzy rodzicielskiej, której ostatecznie do dnia złożenia skargi nie odzyskała. Sprawy zakończono ugodami. Zatem jedynym orzeczeniem normującym kwestie władzy rodzicielskiej jest wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r. i nie wskazuje on na sprawowanie wspólnej władzy rodzicielskiej i opieki naprzemiennej. W dalszych wywodach Skarżący odwołał się do brzmienia art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. oraz poglądów orzecznictwa stwierdzając brak podstaw do dokonywania przez organ ustaleń w kwestii opieki naprzemiennej, jest to kompetencja właściwego sądu powszechnego.
Skarżący zauważał, że nie można mówić o opiece naprzemiennej sprawowanej przez oboje małżonków w sytuacji, gdy władza rodzicielska jednego z nich została orzeczeniem sądu ograniczona, wówczas nie można mówić o wspólnym wykonywaniu władzy rodzicielskiej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowy pogląd w sprawie. Wskazał, że na mocy ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Zgorzelcu III Wydział Rodzinny i Nieletnich w dniu 28 maja 2021 r. sygn. akt III Nsm 737/19 oboje rodzice będą ponosić koszty utrzymania małoletniego stosownie do okresu przebywania dziecka u każdej ze stron. Organ wskazał na cel świadczenia mającego pokryć częściowo wydatki związane z wychowaniem dziecka, opiekę nad nim i zaspokojenie potrzeb życiowych. Skarżący nie neguje, że w okresie wskazanym w ugodzie dziecko zamieszkuje z rodzicami naprzemiennie, co uzasadnia wydane orzeczenie. Nie jest istotna prawomocność postanowień sądu w sprawie władzy rodzicielskiej, ale to czy odzwierciedlają one stan faktyczny, tj. czy małoletni mieszka z ojcem, matką i pozostaje na ich utrzymaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. W sporze dotyczącym zasadności zmiany wysokości ustalonego Skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego należy uznać racje Strony, nie organu. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko (art. 5 ut.1 u.p.p.w.d.). Podmioty uprawnione do uzyskania świadczenia i jego cel określa art. 4 ww. ustawy stanowiąc, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Przysługuje ono m.in. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d.). Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest zapis art. 5 ust. 2a ww. ustawy, zgodnie z jego brzmieniem w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Ustawodawca ani na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ani w innym akcie prawnym nie zdefiniował pojęcia opieki naprzemiennej, wskazując jedynie, że taki jej zakres musi wynikać z orzeczenia sądu. Konieczne staje się zatem odwołanie do ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1329, ze zm.; w skrócie "k.r.o."). Analizując zmiany przepisów tejże ustawy w zakresie dotyczącym zasad orzekania o wykonywaniu władzy rodzicielskiej i sprawowania opieki nad dziećmi w wyroku rozwodowym (art. 58 i art. 107 k.r.o.) należy dostrzec, że w polskiej doktrynie prawa rodzinnego, w stanie prawnym obowiązującym od dnia 13 czerwca 2009 r., tj. po zmianie ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy dokonanej na mocy ustawy z dnia z dnia 6 listopada 2008 r o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 220, poz. 1431), dominuje przekonanie o dopuszczalności orzeczenia przez sąd pieczy naprzemiennej w sytuacji pozostawienia obojgu rodzicom pełni władzy rodzicielskiej (np. J. Gajda (w:) K. Pietrzykowski (red.), Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Warszawa 2010, str. 963, nb. 1; R. Zegadło pod red.
J. Ignaczewskiego, "Władza rodzicielska i kontakty z dzieckiem", Warszawa 2010, str. 51 i 52; tenże "Miejsce zamieszkania, miejsce pobytu, miejsce zwykłego (stałego) pobytu dziecka oraz piecza naprzemienna", Rodzina i Prawo 2011/17-18 str. 13; T. Justyński, "Prawo do kontaktów z dzieckiem w prawie polskim i obcym", Warszawa 2011, str. 241.). W dostępnym piśmiennictwie dotyczącym pieczy naprzemiennej wskazuje się, że warunkiem jej ustanowienia jest współdziałanie rodziców. (por. postanowienie Sądu Okręgowego w Sieradzu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt I Ca 352/13, LEX nr 1716779).
Kolejna zmiana przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w tym zakresie, na mocy ustawy z dnia z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1062), dokonała ponownej nowelizacji art. 58 i art. 107 k.r.o. wprowadzając możliwość rozstrzygania przez sąd o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem także w przypadku braku pisemnego porozumienia małżonków w przedmiocie sprawowania opieki. Dla potrzeb rozważanego zagadnienia dokładniejsza analiza powoływanych regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i ich zmian nie jest konieczna. Istotne w sprawie jest to, że począwszy od dnia 13 czerwca 2009 r. w sąd powszechny w wyroku orzekającym rozwód mógł powierzyć władzę rodzicielską obojgu rodzicom, czyli m.in. orzec o opiece naprzemiennej. Opieka naprzemienna związana jest bowiem ze wspólnym wykonywaniem przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej i utrzymywaniem kontaktów z dzieckiem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1059/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Z dalszych tez powołanego orzeczenia wynika, że opieka naprzemienna nie jest utożsamiana z obowiązkiem alimentacyjnym (art. 133 § 1 k.r.o.), który jest niezależny od tego, czy danemu rodzicowi powierzona została władza rodzicielska nad dzieckiem, czy też nie. Nie można jej również utożsamiać z ustaleniem miejsca pobytu, czy zamieszkania dziecka u jednego z rodziców. Takie rozstrzygnięcie związane jest bowiem nie tyle z opieką, co z celami ewidencyjnymi i normą z art. 28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm., dalej: k.c.), zgodnie z którą można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania.
Tym samym o opiece naprzemiennej można mówić w sytuacji, gdy w wyroku czy postanowieniu sądu dotyczącym władzy rodzicielskiej nad dzieckiem rozstrzygnięto o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem, choćby nie zostało w niej użyte sformułowanie "opieka naprzemienna". Uregulowanie kontaktów z dzieckiem (art. 113 i nast. k.r.o.), choć nie jest zależne od powierzenia władzy rodzicielskiej, w przypadku opieki naprzemiennej jest formą jej powierzenia i ich częstotliwość ma wpływ na ustalenie, czy opieka rodzica nad dzieckiem spełnia wymogi pieczy naprzemiennej. Opieką naprzemienną mamy do czynienia w sytuacji wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem przez oboje rodziców, co winno wynikać z orzeczenia sądu.
Tym samym ograniczenie przez sąd władzy rodzicielskiej jednego z rodziców wyklucza uznanie, że sprawowana jest opieka naprzemienna, nie występuje wspólne wykonywanie władzy rodzicielskiej, co wynika z art. 58 § 1a k.r.o. Zgodnie z jego obecnym brzmieniem: "w braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia." W treści cytowanego przepisu wyraźnie przeciwstawiono wspólne wykonywanie władzy rodzicielskiej przez obydwoje rodziców sytuacjom, gdy jej wykonywanie zostaje powierzone jednemu z rodziców, z jednoczesnym ograniczeniem władzy rodzicielskiej drugiego z nich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 97/21, dostępny w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie na mocy powoływanego przez Skarżącego wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I C 1497/14 wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem F. powierzono Skarżącemu, a wykonywanie władzy rodzicielskiej matki ograniczono do ogólnego wglądu w wychowanie i wykształcenie małoletniego, do współdecydowania w istotnych sprawach dziecka. W kolejnym punkcie ustalono kontakty matki z małoletnim oraz udział małżonków w kosztach utrzymania orzekając o alimentach na rzecz małoletniego od matki. Na mocy ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Zgorzelcu III Wydział Rodzinny i Nieletnich w dniu 13 marca 2018 r. (sygn. akt III RCo 51/17) strony zmieniły ustalenia dotyczące kontaktów matki z małoletnim, kolejna zmiana w tym zakresie nastąpiła na mocy ugody z dnia 28 maja 2021 r. także w zakresie ustalenia kontaktów (sygn. akt III Nsm 737/19).
Postanowieniem z tej samej daty Sąd umorzył postępowanie z wniosku matki w przedmiocie zmiany wyroku rozwodowego w zakresie wykonywania władzy rodzicielskiej – przywrócenia władzy rodzicielskiej nad małoletnim. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni cofnęła wniosek, na co Skarżący wyraził zgodę. W aktach sprawy znajduje się jeszcze jedna ugoda zwarta w dniu 13 marca 2018 r. przed Sądem Rejonowym w Zgorzelcu III Wydział Rodzinny i Nieletnich (sygn. akt III RCo 50/17) dotycząca zmiany ustaleń w zakresie alimentów ustalonych w wyroku rozwodowym.
Z przywołanych faktów, wbrew twierdzeniom organów, nie wynika aby rodzice małoletniego sprawowali opiekę naprzemienną, nadal bowiem pozostają w mocy ustalenia zwarte w wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 16 kwietnia 2015r. sygn. akt I C 1497/14 powierzające wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim Skarżącemu, a ograniczające wykonywanie władzy rodzicielskiej przez matkę. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 471/18, dostępny w CBOSA, a podzielanym przez Sąd orzekający w tej sprawie, w sytuacji gdy w orzeczeniu sądu rodzinnego wykonywanie władzy rodzicielskiej zostało powierzone tylko jednemu z rodziców, to nie mamy do czynienia z opieką naprzemienną, mimo iż udział Skarżącego w wychowaniu dzieci jest porównywalny z udziałem matki dzieci. Organy administracji nie mogą zastępować sądu rodzinnego w kwestii orzeczenia o władzy rodzicielskiej - jej zakresie i sposobie wykonywania. Te ustalenia musza wynikać z orzeczenia właściwego sądu, którymi organy i Sąd są związane.
Tym samym błędny jest pogląd organu wyrażany w zaskarżonej decyzji stwierdzający, że małżonkowie sprawują opiekę naprzemienną. Takie ustalenia nie mają uzasadnienia w przywołanych orzeczeniach sądowych i zawartych ugodach. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Uznając, że organy błędnie zastosowały przepis art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją orzeczenia organu I instancji.
Rozpoznając sprawę ponowienie organy będą zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w rozważaniach Sądu w tej sprawie.
Końcowo odnotowania wymaga, że na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.