Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy, organ drugiej instancji) zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.), po rozpatrzeniu odwołania B. M. (dalej jako strona, wnioskodawczyni, skarżąca), od decyzji Wójta Gminy M. (dalej jako organ pierwszej instancji, podmiot zobowiązany) z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej ujawnienia treści poszczególnych postanowień porozumień pomiędzy Gminą M. (dale jako Gmina) a A S.A. w W. (dalej jako Spółka) do umowy w przedmiocie oddania w dzierżawę gruntów i obiektów infrastruktury technicznej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 19 marca 2020 r. skarżąca zwróciła się do Gminy o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
- 1) udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...] października 2019 r. – zawarta pomiędzy Gminą a Spółką w przedmiocie oddania w dzierżawę gruntów i obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością Gminy i opisanych w zarządzeniu Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy w trybie uproszczonym i ogłoszenia ich wykazu, zmienionym zarządzeniem Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu – została przedłużona, tj. czy ww. umowa była od dnia podpisania aneksowana w zakresie zmiany terminu jej obowiązywania lub została zmieniona w jakimkolwiek zakresie;
- 2) przesłania w formie elektronicznej kopii aneksów lub porozumień zmieniających ww. umowę dzierżawy nr [...], jeżeli od momentu jej zawarcia, tj. od dnia [...] października 2019 r., treść umowy uległa zmianie.
W odpowiedzi podmiot zobowiązany wskazał, że umowa dzierżawy nr [...] została zmieniona w zakresie terminu jej obowiązywania aneksem nr 1 z dnia [...] marca 2020 r., który w załączeniu przesłał, a także porozumieniem odnoszącym się do innych zagadnień niż termin jej obowiązywania, w zakresie udostępnienia którego organ pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2020 r. wydał decyzję odmowną.
Na skutek wniesionego odwołania powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.
W jego wyniku podmiot zobowiązany przesłał skarżącej w formie zanonimizowanej: aneks nr 1 do porozumienia z dnia [...] października 2019 r., a także porozumienia do umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] października 2019 r. oraz z dnia [...] marca 2020 r. W decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. wyjaśnił zaś powody odmowy udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej treść poszczególnych porozumień, sprowadzające się do konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki. W zajętym przez siebie stanowisku jednoznacznie bowiem wskazała ona, że oczekiwane przez skarżącą dokumenty w całości zawierają dane techniczne, technologiczne oraz organizacyjne przedsiębiorstwa, a także inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które strony zawartych porozumień zobowiązały się zachować w poufności. Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z przyczyny określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest zasadna zwłaszcza w kontekście sporów sądowych prowadzonych z klientami kancelarii, w której zatrudniona jest skarżąca, tj. B sp. z o.o. oraz C. Zatem udostępnienie zawnioskowanych dokumentów mogłoby stanowić czyn nieuczciwej konkurencji.
Skarżąca nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i we wniesionym odwołania zwróciła uwagę, że organ pierwszej instancji nie wykazał jakichkolwiek racjonalnych podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej w pełnym zawnioskowanym zakresie.
Rozpoznając odwołanie Kolegium stwierdziło, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona i odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. – zdaniem organu – wskazuje, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej mogą być objęte jedynie określone fakty bądź zjawiska na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do konkretnych danych i nie są środkiem do ich kwestionowania.
W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z przepisami materialnymi i formalnymi. Nie zasługuje więc na uchylenie lub zmianę, choć nie wszystkie wyrażone w niej poglądy można podzielić. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji domniemania wykorzystania przez wnioskodawczynię objętych wnioskiem informacji w toczących się procesach sądowych lub jako podstawy do utrzymywania się w posiadaniu przedmiotowego mienia bądź popierania i podejmowania dalszych działań, aby pozbawić Gminę możliwości czerpania korzyści z objętego przedmiotem umowy mienia, nie znajduje bowiem uzasadnienia w aktach sprawy, a dokonane przez organ pierwszej instancji w tym zakresie domniemanie Kolegium oceniło jako zbyt daleko idące.
Jednakże organ odwoławczy dostrzegł zasadność odmowy udzielenia wnioskowanej informacji z uwagi na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Kolegium analizując zakres złożonego wniosku oceniło, że całość żądanej informacji objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy. Do takiej konkluzji prowadzi bowiem ustalenie, że informacje związane z zawartymi umowami, aneksami i porozumieniami do nich, przy założeniu, że w ich treści znajdować się mogą dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa i inne informacje posiadające wartość gospodarczą, jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. Spółka złożyła w tym zakresie szczegółowe wyjaśnienia podnosząc, że wnioskowane informacje stanowią w całości tajemnicę jej przedsiębiorstwa i ujawnienie ich wnioskodawcy stanowić będzie naruszenie tej tajemnicy.
Kolegium zauważyło, że wskazując na tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę wyłączenia dostępu do informacji publicznej, organ powinien oceniać zaistnienie w sprawie tej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej, badając każdorazowo zarówno formalny (wola utajnienia danych), jak i materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, czy urządzeń) element tajemnicy przedsiębiorcy. Możliwość ograniczenia prawa do informacji na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy występuje wówczas, gdy: określone informacje zawarte w dokumentacji przedsiębiorcy nie zostały upublicznione i podjął on niezbędne działania w celu zachowania ich poufności w dacie ich wytworzenia, a mają one ze względu na swój charakter i sposób zastosowania szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę.
W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy uznał, że wnioskowana przez stronę informacja podlega ochronie na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co uzasadnia odmowę jej udostępnienia.
Z tych powodów Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zakwestionowała wydane rozstrzygnięcie Kolegium w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że całość wnioskowanej informacji jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy na podstawie wyłącznie zajętego stanowiska prywatnego przedsiębiorcy, a także ogólnemu domniemaniu, że informacje związane z zawartymi umowami, aneksami i porozumieniami do nich, przy założeniu, że w ich treści znajdować się mogą dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa i inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnienie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwe dostępne do takich osób, mogą w tym konkretnym przypadku stanowić tajemnice przedsiębiorcy. Jest to niewłaściwa interpretacja i zastosowanie przepisów szczególnych w sposób zbyt ogólny i niewystarczający na powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa w tym stanie faktycznym, ponieważ ujawnienie informacji publicznej nie może być ograniczone tylko i wyłącznie z powodu subiektywnej oceny podmiotu prywatnego, który jest stawiany wyżej niż interes publiczny;
- 2) art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacje zawarte w pkt. I ust. 6 porozumienia zawartego pomiędzy Gminą a Spółką stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy zgodnie z treścią pisma Spółki z dnia 27 maja 2020 r. informacje zawarte w pkt. I ust. 6 porozumienia nie stanowią postanowień umownych, a tym samym nie są tajemnicą przedsiębiorcy i anonimizacja porozumienia w tym zakresie nie była dopuszczalna.
Ponadto skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 7, art. 77 i art 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zupełnie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie wyłącznie na podstawie deklaracji Spółki, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy warunkiem uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa jest weryfikacja deklaracji złożonych przez przedsiębiorcę, w tym przypadku wymienioną Spółkę i ustalenie czy informacja publiczna stanowi jednocześnie tajemnicę przedsiębiorstwa;
- 2) art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie ustaleń i stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie posiadania przez wnioskowane dane cech tajemnicy przedsiębiorstwa, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji i ograniczenie się jedynie do wskazania, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, podczas gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stanowiącej jednocześnie tajemnicę przedsiębiorstwa, odmawiając udzielenia informacji publicznej powinien dokładnie wyjaśnić na czym polega tajemnica przedsiębiorstwa, nie ograniczając się jedynie do wskazania, że dana informacja jest nią objęta;
- 3) art. 104 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach zaskarżenia i zaniechanie kontroli działalności organu pierwszej instancji we wskazanym przez skarżącą zakresie, a także nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich podniesionych zarzutów, w tym do zarzutu nieuprawnionego dokonania anonimizacji porozumienia w zakresie pkt I ust. 6 i odmowy udzielenia informacji objętej tym postanowieniem z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie – w tym w szczególności pismo Spółki z dnia 27 maja 2020 r. – wprost wskazuje, że pkt I ust. 6 porozumienia nie zawiera informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym odmowa udostępnienia informacji publicznej na tej podstawie jest niedopuszczalna, co zostało precyzyjnie i wyczerpująco wskazane w treści odwołania, a nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, i co w konsekwencji oznaczało, że organ był w tym zakresie obowiązany do udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Kolegium nie wyjaśniło dlaczego uznaje zawnioskowane informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa, opierając się jedynie na oświadczeniu przedsiębiorcy. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury przyczyny odmowy udzielenia informacji publicznej przez jednostkę sektora finansów publicznych muszą być w sposób dostateczny skonkretyzowane, aby odmowa udzielenia informacji publicznej była weryfikowalna, co wprost wynika z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). Przepis ten wprowadza regułę uznawania klauzul umownych sporządzanych w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, wyłączających jawność ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, za niezawarte. Warunkiem uznania klauzuli za niezawartą jest to, że wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych.
Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż omawiany przepis dopuszcza wyłączenie jawności informacji zawartych w takich umowach z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.
W niniejszej sprawie organy – zdaniem skarżącej – nie wyjaśniły w sposób dostateczny dlaczego i w jakim zakresie wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa winna być zastrzeżona w sposób pełny i na odpowiednio wczesnym etapie, a nie w odpowiedzi na zapytanie organu w tym zakresie. Prawidłowe zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa powinno zostać dokonane już na etapie zawierania porozumienia i wprost wynikać z jego treści. Tymczasem organ odmówił w całości udostępnienia treści porozumienia co sugeruje, że nie zostały w nim zawarte stosowne zastrzeżenia i dopiero w sytuacji złożenia wniosku o udostępnienie treści porozumienia organ powołał się na rzekomą tajemnicę przedsiębiorstwa. Pkt II porozumienia został zatytułowany "Poufność", jednak na podstawie treści samego tytułu trudno ustalić zakres poufności, a tym bardziej uznać, że informacje poufne stanowią jednocześnie tajemnicę przedsiębiorstwa.
Z decyzji nie wynika nawet wprost czy odmowa jest spowodowana rzeczywiście ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, czy też własną interpretacją organu wskazującą, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.
W przeświadczeniu skarżącej w zakres postanowień umownych mających stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, wskazanych wyraźnie w piśmie z dnia 27 maja 2020 r., nie weszły informacje zawarte w pkt. I ust. 6 porozumienia. Oznacza to w konsekwencji, że dokonanie przez organ pierwszej instancji zanonimizowania porozumienia także i w zakresie powyższej jednostki redakcyjnej i odmowa udzielenia tej informacji publicznej automatycznie oznacza, że wydana decyzja narusza przepisy art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. (przez błędne zastosowanie), ponieważ w ocenie stron porozumienia, pkt I ust. 6 nie zawiera informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżąca zaznaczyła, że umowa dzierżawy, której dotyczy przedmiotowe porozumienie, została zawarta w wyniku jawnego przetargu.
Dalej strona stwierdziła, że organ odwoławczy wyłącznie na podstawie pisma Spółki z dnia 27 maja 2020 r. uznał, że informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w żaden sposób nie weryfikując tej deklaracji. Z chronioną tajemnicą przedsiębiorstwa możemy zaś mieć do czynienia w sytuacji, gdy organy władzy publicznej dysponują pewnymi informacjami zgłaszanymi im przez przedsiębiorcę, niedotyczącymi jednak bezpośrednio majątku publicznego – mienia komunalnego. Wszakże tajemnica nie występuje, gdy chodzi o treść umowy zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego, która to umowa bezpośrednio dotyczy rozporządzenia mieniem komunalnym i została zawarta w wyniku przeprowadzenia jawnego przetargu. W zaskarżonej decyzji organ nie precyzuje jaki jest zakres poufności przedmiotowego porozumienia. Nie wyjaśniono również czego miałyby dotyczyć chronione informacje, a zatem nie zostały spełnione przesłanki (materialna i formalna) odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na zaistnienie konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa oraz ewentualność popełnienia czynu nieuczciwej konkurencji.
Skarżąca dodała, że złożony przez nią wniosek nie miał na celu pozyskania informacji mogących zostać wykorzystanymi w toczącym się sporze sądowym, lecz wynikał z zaniepokojenia i niepewności wszystkich odbiorców zaopatrywanych w wodę za pomocą ujęć znajdujących się na nieruchomościach objętych umową dzierżawy nr [...] względem dalszych planów Gminy i Spółki, zwłaszcza w kontekście braku możliwości realizowania umowy.
Odnosząc się do aspektów formalnych sprawy strona podniosła, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Kolegium ograniczyło się do powielenia argumentacji wykorzystanej przez organ pierwszej instancji, w żaden sposób nie siląc się na dokonanie własnej oceny istotnych okoliczności faktycznych oraz dowodów potwierdzających ich ustalenie. Zabrakło również pełnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym zwłaszcza zarzutu dotyczącego zanonimizowania pkt I ust. 6 porozumienia. Wskazane uchybienia świadczą zatem, że organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy w jej całokształcie, a jedynie ograniczył się do powielenia twierdzeń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji.
W świetle powyższych okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sądowej kontroli była prawidłowość decyzji odmawiającej udostępnienia stronie treści poszczególnych aneksów i porozumień zmieniających umowę o oddanie przez Gminę w dzierżawę gruntów i obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę. Przy czym warto podkreślić, że jedynym powodem wydania odmownego rozstrzygnięcia była – w ocenie Kolegium – okoliczność uznania zawnioskowanych dokumentów za objęte tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co wyłączało możliwość ich wydania w pełnym niezanonimizowanym brzmieniu.
Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zbliżonym terminem ustawodawca posługuje się jednak w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 ze zm., dalej u.z.n.k.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Dla uruchomienia ochrony wskazanej w cytowanym przepisie konieczne jest zatem, aby dana informacja była poufna, a więc nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13 oraz w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).
Przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. określa bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznych i nie może być interpretowany w sposób ją naruszający.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o poufności posiadanych danych na temat działalności danego przedsiębiorcy. Wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się bowiem łącznie dwa elementy: formalny oraz materialny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13).
Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy).
Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać. Przepis art. 11 ust. 1 i ust. 4 u.z.n.k. wyklucza bowiem objęcie tajemnicą informacji, które osoba zainteresowana może uzyskać w zwykłej i dozwolonej drodze (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt I CKN 1159/00, LEX nr 49482).
W aspekcie materialnym, jak już wyżej wspomniano, z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno zatem dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie Kolegium przyjęło za skuteczne zastrzeżenie Spółki co do objęcia zawnioskowanych dokumentów tajemnicą przedsiębiorcy zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym. Wskazanego ustalenia organu odwoławczego – zdaniem Sądu – nie można jednak podzielić, gdyż ogólnikowo oraz wybiórczo odnosi się ono do wyjaśnień Spółki zamieszczonych w piśmie z dnia 27 maja 2020 r. i na tym poprzestaje. Tymczasem organ powinien był dokonać wnikliwej analizy i zweryfikować w pełni, obiektywnie, czy istotnie oraz jakie to konkretnie informacje, o których mowa w twierdzeniach Spółki, znajdują faktyczne odzwierciedlenie w treści żądanych we wniosku dokumentów. Godzi się zauważyć, że wymienione pismo stanowi wyjaśnienie Spółki udzielone w odpowiedzi na zapytanie organu pierwszej instancji, zawierając jej stanowisko, z przytoczeniem przepisów ustawy i powołujące się przede wszystkim na okoliczność, że zgodnie z pkt II porozumienia, treść tego dokumentu i informacje dotyczące jego treści zostały objęte klauzulą poufności, zaś całość treści porozumienia zawiera informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne tego przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą.
Jako informacje tego rodzaju, czyli o szczególnym znaczeniu dla ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, wskazano zwłaszcza informacje zawarte w preambule porozumienia oraz w części obejmującej pkt I ust. 1-5 oraz 7-8. W tym zakresie trafnie skarżąca spostrzega, że poza wymienionym przez Spółkę katalogiem postanowień umownych znajduje się ust.
6. pkt I, którego udostępnienia podmiot zobowiązany również odmówił. Podobnie jak i pkt II porozumienia, co do którego Spółka w żaden sposób się nie wypowiada, nie licząc ujawnienia jego sensu w przesłanym stanowisku. Jeszcze bardziej enigmatyczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do pkt III porozumienia, dotyczącego postanowień końcowych, a także dalszych aneksów i porozumień zawartych do umowy dzierżawy. Jedynym bowiem uzasadnieniem uznania ich w całości za tajemnicę przedsiębiorcy jest fakt, że dotyczą one wskazanej umowy, nie zaś, że obejmują utajnione informacje techniczne, technologiczne bądź organizacyjne przedsiębiorstwa Spółki.
Dodatkowo trzeba zauważyć, że w aspekcie zarówno formalnym, to znaczy w zakresie zastrzeżenia poufności, jak i materialnym, dotyczącym merytorycznej kwalifikacji żądanej informacji, ocena organu odwoławczego nie została dokonana bezpośrednio w stosunku do postanowień tudzież ustaleń stron umowy, to jest w stosunku do żądanych przez skarżącego dokumentów (aneksów i porozumień do umowy dzierżawy), lecz odnosi się wyłącznie do pełnej akceptacji wskazanych wyżej wyjaśnień Spółki z dnia 27 maja 2020 r., bez sprawdzenia ich wiarygodności, czyli bez skonfrontowania ich z dokumentami źródłowymi. W każdym bądź razie taki wniosek nasuwa się po lekturze zaskarżonej decyzji oraz analizie akt sprawy.
Zdaniem Sądu nie jest to działanie wystarczające i prawidłowe, gdyż nie prowadzi ono do ustalenia, czy istotnie zaistniały warunki uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Niewątpliwie organ pierwszej instancji jako reprezentujący gminę będącą stroną cywilnoprawnej umowy dzierżawy zna treść wszystkich aktów zmieniających pierwotny tekst umowy dzierżawy (porozumień, aneksów etc.). Jednakże to rzeczą organu odwoławczego – w ramach dokonywanej kontroli instancyjnej – była weryfikacja twierdzeń organu pierwszej instancji, a tym samym i wypowiedzi kontrahenta Gminy, co do konstatacji, że powoływane przez obie strony rzeczonej umowy zmieniające ją aneksy oraz porozumienia, zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu wyżej przytoczonym. Tymczasem organ odwoławczy zaniechał dokonania właściwej kontroli twierdzeń organu pierwszej instancji w tym kontekście, nie wyjaśnił zatem wszystkich okoliczności sprawy.
W zaskarżonej decyzji naruszono więc powołany przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Było to z kolei konsekwencją istotnego naruszenia powołanych w skardze regulacji procesowych, przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., prowadzącą do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bez należytego zgromadzenia, a następnie oceny materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a także niewystarczającego odniesienia się do powołanych w odwołaniu zarzutów, trafnie sygnalizujących nieprawidłowości w zakresie generalnego i niejako abstrakcyjnego uznania wszystkich punktów zawartego porozumienia za tajemnicę przedsiębiorcy.
Dodatkowo należy zauważyć, że organ odwoławczy nazbyt ogólnikowo rozważył kwestię podniesionej przez podmiot zobowiązany specyficznej pozycji procesowej skarżącej z racji zatrudnienia jej w kancelarii reprezentującej konkurentów Spółki, a zarazem przeciwników Gminy w toczących się sporach sądowych. Okoliczności tej nie należało traktować wyłącznie w kategoriach nazbyt daleko idącego domniemania, skoro przedstawione przez organ pierwszej instancji fakty wykazywały istnienie koincydencji pomiędzy udziałem skarżącej w tej, a także w innych sprawach dotyczących dzierżawy gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę mieszkańców Gminy. Koniecznym w tym zakresie było rozważenie, czy w istocie strona domaga się udzielenia informacji publicznej w sprawie własnej, tu rozumianej jako dotyczącej interesów reprezentowanego przez nią klienta, czy też dochodzi realizacji swojego indywidualnego prawa dostępu do informacji publicznej.
W tym pierwszym przypadku warto bowiem zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego informację publiczną – w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – stanowi jedynie informacja o sprawach publicznych. Zdefiniowanie pojęcia "sprawa publiczna" powinno zaś dokonywać się na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W konsekwencji pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Prawidłowym jest zatem rozumowanie, że w sytuacji gdy przedmiotem złożonego organowi wniosku jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osób, które pismo to złożyły, to wówczas pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p.
Nie można bowiem przy pomocy wniosku o udostępnienie informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej indywidualnej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2817/19).
Z drugiej jednak strony wnioskodawczyni w skardze wyjaśniła, że przy składaniu swojego żądania kierowała się interesem wspólnoty mieszkańców zaopatrywanych w wodę za pomocą ujęć znajdujących się na nieruchomościach objętych umową dzierżawy, zaniepokojonych jej przedłużeniem oraz kosztami ewentualnych opłat z tego tytułu w przyszłości. W zaskarżonej decyzji brak jest jednak stanowiska organu w tym zakresie, a zagadnienie to ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia prawnej kwalifikacji oczekiwanych przez stronę dokumentów.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku, dotyczące zasądzenia poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania sądowego, wydano z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.
Ponownie zatem rozpoznając sprawę organ drugiej instancji uwzględni ocenę prawną Sądu, zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności rozpoznając ponownie odwołanie i weryfikując wyjaśnienia Spółki sprawdzi treść aneksów, porozumień do umowy dzierżawy i ustali, czy zawarte tamże informacje stanowią informację publiczną, a jeśli tak, to czy odpowiadają definicji tajemnicy przedsiębiorstwa i czy możliwe jest zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w kontekście ewentualnego rozstrzygnięcia odmownego.