Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 października 2008 r. nr. p.o. Zastępcy Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego W. poinformował T. K. – wnioskującego o przydział lokalu socjalnego – o braku możliwości ubiegania się o przydzielenie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy W. z uwagi na to, że jest on współwłaścicielem nieruchomości położonej we W. przy ul. Ż.. Ponadto tym samym pismem poinformowano T. K. również o tym, że postępowanie wszczęte wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego zostało zakończone, a przedmiotowy wniosek zostanie złożony w archiwum.
Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2010 r. J. i T. K. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W. w sprawie. o zakończeniu sprawy i jej archiwizowaniu w oparciu o uchwalę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r. nr. oraz o podjęcie postępowania i ponowne jej rozpoznanie. W uzasadnieniu wniosku powołano się na wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzeczenie z dnia 27 stycznia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 438/09), którym stwierdzono nieważność § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r. nr. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Według wnioskodawców spełniają oni kryteria pozwalające otrzymać lokal socjalny z zasobu gminy, a decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron.
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. nr... wyjaśniło wnioskodawcom, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1). Wskazało, że przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucje - w tym zamiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności (art. 156 k.p.a.) - znajdują zastosowanie wyłącznie w sprawach, które załatwiane są w formie decyzji administracyjnej.
Z kolei decyzję administracyjną organ administracyjny wydaje tylko w przypadku, gdy ma do czynienia ze sprawą administracyjną, a więc sprawą w której przepisy powszechnie obowiązującego prawa przewidują możliwość władczego, jednostronnego objawienia woli organu administracyjnego, w konkretnej sprawie imiennie oznaczonego adresata. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zasady gospodarowania lokalami będącymi w zasobach gminy określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Na podstawie tych przepisów sprawy dotyczące komunalnych lokali mieszkalnych, są sprawami cywilnoprawnymi, podlegającymi rozstrzygnięciu - przy braku uzgodnień pomiędzy stronami - przez sądy powszechne.
A zatem nie tylko kodeks postępowania administracyjnego, ale również właściwość Kolegium nie obejmuje spraw cywilnych. Natomiast Kolegium uprawnione jest do orzekania wyłącznie w zakresie spraw administracyjnych, tj. takich, dla których obowiązujące prawo przewiduje - jako formę załatwienia - decyzję administracyjną. Z tego też względu Kolegium nie może podjąć żadnych kroków prawnych w sprawie, która powinna być załatwiona bezpośrednio przez właściciela lokali komunalnych - a więc Gminę W., a w przypadku sporu wnioskodawcy winni zwrócić się do sądu powszechnego.
Pismo Samorządowego Kolegium we W. z dnia 28 czerwca 2010 r. nr... stało się przedmiotem skargi wywiedzionej przez J. i T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W jej motywach skarżący podnieśli, że decyzja Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W. w sprawie... bez względu na formę, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) (zwana dalej p.p.s.a.). W powyższym zakresie skarżący na poparcie swojego stanowiska powołali się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08. Według skarżących pismo Dyrektora Wydziału Lokali Mieszkalnych zawiera elementy władztwa publicznego z zakresu gospodarowania mieniem samorządowym, nie rodzi ono natomiast skutków cywilnoprawnych, gdyż stanowi dopiero etap kwalifikacji poprzedzający ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej. Wobec tego – zdaniem skarżących - decyzja ta może być zaskarżona do sądu administracyjnego w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że pismo wystosowane do skarżących miało charakter informacyjny, zatem nie zaistniały normatywne przesłanki dopuszczające skutecznie wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza zawsze sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi, co wynika z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a). Z kolei warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- - decyzje administracyjne;
- - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- - bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Wstępną powinnością sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji w celu ustalenia czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, nie zaskarżalną do tego sądu. Dokonując zatem oceny zaskarżonego pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2010 r. nr... pod kątem wymienionych wyżej prawnych form działania organów administracji publicznej, uzasadniających dopuszczalność kontroli sądowo-administracyjnej, stwierdzić należy, że treść analizowanego pisma zawiera jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów i stanu prawnego dotyczącego kwestii załatwiania spraw z zakresu wynajmu lokali z zasobu gminnego.
Wspomniane pismo nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów lub czynności, nie jest bowiem decyzją administracyjną, postanowieniem, innym aktem, stanowiącym przejaw władczej działalności organów administracji publicznej kreującym uprawnienia, bądź obowiązki w konkretnej sprawie indywidualnej, o którym mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie sposób uznać go za akt administracyjny, wydany w indywidualnej sprawie, który określałby na zewnątrz organu administracyjnego jakiekolwiek prawa, bądź obowiązki, konkret-nie oznaczonego podmiotu, w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej.
Również analiza przepisów normujących kwestie, których dotyczy wniosek strony skarżącej z dnia 13 czerwca 2010 r. wskazuje na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania sprawy zakwalifikowania osoby wnioskującej o najem lokalu do grona osób uprawnionych do zawarcia takiej umowy. Zagadnienia te regulowane są przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), w której przepisie art. 21 ust. 1 pkt 2 wskazano, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
W przepisie tym zawarte jest zatem wyraźne upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym również między innymi trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W tym zakresie aktem obowiązującym jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 21 kwietnia 2005 r. nr. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w której przepisach dotyczących trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali przyjęto formę pisemnego powiadomienia wnioskodawcy o przekazaniu wniosku do archiwum i zakończeniu postępowania, w sytuacji nie spełniania przez niego wymogów określonych w przepisach uchwały (§ 8 ust. 3a uchwały). Brak przepisu rangi ustawowej, który przewidywałby w tym zakresie konieczność wydania decyzji administracyjnej, wyklucza właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwiania w trybie orzeczniczym wniosków podmiotów ubiegających się o lokal z zasobu gminy, w tym również wniosków dotyczących wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie znajduje w tej materii zastosowania.
Z tych względów pismo o charakterze informacyjnym wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. Tego rodzaju pismo nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności, a stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej, którą to wiedzą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów.
Z tych względów wobec stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zobligowany był na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucić skargę.