Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2019 r. J. P. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem M.C.. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca z Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia [...] lipca 2019 r., zaliczające M. C. do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2019 r. oraz skierowanie do szpitala na oddział chirurgiczny z dnia [...] sierpnia 2019 r. matki G. C. z rozpoznaniem - przepuklina pępkowa.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]Burmistrz D. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ niepełnosprawność ojca nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia.
W odwołaniu strona wyjaśniła, że tato wymaga opieki całodobowej, ponieważ nie chodzi, nie mówi, ma paraliż prawej strony ciała. Strona pomaga mu we wszystkich czynnościach życiowych, tj. mycie, podawanie posiłków i karmienie, dawkowanie leków, zakładanie pampersów. Musiała się zwolnić z pracy ze względu na konieczność całodobowej opieki nad ojcem i konieczność jego intensywnej rehabilitacji. Dalej wnioskodawczyni wskazała, że jest samotną matką, wychowującą [...] – letnią córkę i oprócz alimentów na dziecko nie ma żadnych dochodów. Natomiast matka jest jedyną żywicielką rodziny i utrzymuje cały dom. Obecnie jest na emeryturze i prowadzi działalność gospodarczą – zakład krawiecki.
W związku z tym, nie może opiekować się mężem. Matka ma też problemy zdrowotne, czeka ją operacja na przepuklinę pępkową i nie może dźwigać taty. Tato nie ma żadnych dochodów, bo nie pracował i nie wiadomo, czy dostanie rentę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie można odmówić przyznania świadczenia stronie z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia, a w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia, czyli na podstawie przepisu, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Jednakże stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z innego powodu. Żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem, zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Tylko w przypadku, gdy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem, zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje innym osobom, wymienionym w art. 17 ust. 1 Brak jakichkolwiek podstaw, aby odmawiać stosowania przepisu bądź zmieniać jego treść przez wprowadzenie elementów, które z niego nie wynikają, np. przez dokonanie przez SKO oceny stanu zdrowia matki pod kątem możliwości sprawowania opieki nad mężem lub zastąpienie orzeczenia zaliczającego matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności, skierowaniem do szpitala celem operacji przepukliny pępkowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie obiektywnych możliwości małżonka i córki niepełnosprawnego oraz nieustalenie wszystkich okoliczności sprawy, w tym możliwości krewnych w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym. Skarżąca wyjaśniła, że matka choruje na przepuklinę pępkową, co czyni niemożliwe sprawowanie opieki nad mężem. Opieka ta bowiem sprowadza się do konieczności dźwigania chorego. Organy zaniechały dokonania ustaleń, czy matka jest w stanie sprawować opiekę nad mężem ze względu na posiadane schorzenia. Matka wykonuje pracę krawcowej, polegającą na lekkich robótkach ręcznych, jest to praca siedząca i niemęcząca. Pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie sprawować takiej opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. pełnomocnik strony wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka G. C. celem wykazania stanu zdrowia i braku możliwości sprawowania opieki.
W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. pełnomocnik strony wniosła o przeprowadzenie dowodu z kart informacyjnych leczenia szpitalnego celem wykazania stanu zdrowia ojca skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2019 r. Organy nie kwestionują, że skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Jednakże organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność ojca nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia.
Organ drugiej instancji uznał, że kryterium wieku powstania niepełnosprawności nie powinno być brane pod uwagę, jednakże stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ żona osoby wymagającej opieki (matka skarżącej) nie legitymuje się orzeczeniem, zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. W ocenie SKO, brak jakichkolwiek podstaw, aby odmawiać stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. bądź zmieniać jego treść przez wprowadzenie elementów, które z niego nie wynikają, np. przez dokonanie przez SKO oceny stanu zdrowia matki pod kątem możliwości sprawowania opieki nad mężem lub zastąpienie orzeczenia zaliczającego matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności, skierowaniem do szpitala celem operacji przepukliny pępkowej.
Należy zgodzić się z SKO, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że o braku uprawnień skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza data powstania niepełnosprawności ojca skarżącej. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. wydanym w sprawie [...]- stwierdzającym niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności - oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek niezbędnych do przyznania na jego rzecz wnioskowanego świadczenia, należy dokonywać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy.
Jednakże w ocenie Sądu wskazaną regulację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Artykuł 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasadę tę spełniają w szczególności sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego przez Konstytucję porządku prawnego. Stosownie bowiem do Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, co oznacza, że sądy posiadają środki do zgodnego z Konstytucją rozstrzygnięcia sprawy. Do środków tych należy wykładnia rozszerzająca, oparta na założeniu racjonalnego ustawodawcy, w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności w sytuacji, gdy istnieją ważniejsze, niż literalne pojmowanie normy, zasady i wartości.
Toteż kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale też przepisy ustawy zasadniczej, a w sytuacji w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych.
W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami".
W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji (dziecku osoby niepełnosprawnej) tylko w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącej nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.. Organy winny zatem odnieść się do tej kwestii i ocenić, czy żona osoby niepełnosprawnej (matka skarżącej) jest w stanie zapewnić mężowi opiekę.
Jednakże organ pierwszej instancji w ogóle nie oceniał możliwości sprawowania opieki nad mężem przez żonę osoby niepełnosprawnej, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z innej przyczyny.
Natomiast organ drugiej instancji błędnie uznał, że brak jest podstaw, aby dokonać oceny stanu zdrowia żony osoby niepełnosprawnej pod kątem możliwości sprawowania opieki nad mężem. Należy też zauważyć, że organ drugiej instancji, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie odmiennej przesłanki niż zastosowana przez organ pierwszej instancji, uniemożliwił skarżącej przedłożenie w postępowaniu administracyjnym dowodów (dokumentacji medycznej) świadczących o braku możliwości sprawowania opieki przez matkę, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Organ naruszył też art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a., zobowiązujące organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Należy zaznaczyć, że z załączonego do akt administracyjnych sprawy skierowania do szpitala na oddział chirurgiczny z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie wynika, czy żona skarżącego jest w stanie sprawować właściwą opiekę nad mężem. Pełnomocnik strony wyjaśniła w trakcie rozprawie, że matka skarżącej do chwili obecnej nie poddała się operacji.
W tej sytuacji organ powinien dokonać oceny możliwości sprawowania opieki na mężem przez matkę skarżącej z uwagi na jej stan zdrowia, a następnie ocenić spełnienie przesłanek przez skarżącą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd oddalił wniosek dowodowy strony o przesłuchanie w charakterze świadka matki skarżącej z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (koszty zastępstwa procesowego [...] zł).