Uzasadnienie
W dniu 7 grudnia 2021 r. M. M. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. M. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 14 maja 2019 r., zaliczające matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 18 kwietnia 2019 r. (daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić), symbol niepełnosprawności [...], stwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji samodzielnej egzystencji.
Do akt administracyjnych sprawy załączono również decyzję MOPS z dnia 3 grudnia 2021 r. przyznającą wnioskodawcy zasiłek stały od 1 listopada 2021 r. do 28 lutego 2023 r. z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (umiarkowany stopień niepełnosprawności).
Decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że matka wnioskodawcy jest osobą leżącą z powodu udaru połowicznego prawostronnego, poza domem porusza się przypięta do wózka inwalidzkiego, wymaga pomocy przy wykonywaniu czynności higienicznych (jest pampersowana), ubieraniu i rozbieraniu, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków, zmianie pozycji w łóżku, leczeniu odleżyn, wykonywaniu czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Matka wnioskodawcy korzysta od 1 stycznia 2022 r. z usług opiekuńczych w wymiarze 1 godzina w dni robocze i 1 godzina w dni wolne od pracy. Wnioskodawca oświadczył, że opiekunka przychodzi o 6.00 rano, a wieczorem pomaga przy matce koleżanka. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ wnioskodawca pobiera zasiłek stały, a ponadto niepełnosprawność w stopniu znacznym matki wnioskodawcy istnieje od 18 kwietnia 2019 r. Niepełnosprawność nie powstała więc przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Strona zarzuciła również naruszenie art. 9 w związku z art. 79a k.p.a. przez zaniechanie poinformowania wnioskodawcy o uznaniu okoliczności pobierania zasiłku stałego za negatywną przesłankę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania strony do wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek stały oraz naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być rozpoznany z pominięciem niekonstytucyjnej normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to pociąga za sobą konieczność oceny warunków spełnienia kryteriów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez odwoływania się do kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wnioskodawca nie spełnia jednak przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Mianowicie wnioskodawca (obecnie 53 l.) przepracował w życiu jedynie 2 lata i po ustaniu zatrudnienia w 1996 r. nie pracował aż do 2021 r., a więc przez 25 lat, przy czym nie wykazał, ze niepodejmowanie zatrudnienia wynikało z przyczyn od nie niezależnych.
Matka wnioskodawcy doznała udaru niedokrwiennego mózgu w lipcu 2018 r. i od tej pory wymagała opieki i pomocy w samodzielnym funkcjonowaniu. Tymczasem wnioskodawca w lipcu 2021 r. podjął zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy jako pracownik ochrony. Zatrudnienie ustało po ponad 2 miesiącach w wyniku upływu czasu, na jaki umowa była zawarta, a nie z powodu konieczności opieki nad matką. Wnioskodawca oświadczył również, że umowy o prace nie przedłużono, ponieważ zasnął w pracy w nocy. Według SKO świadczy to o tym, że wnioskodawca jest w stanie godzić wykonywanie pracy z opieką nad matką, a jedynym powodem podjęcia zatrudnienia w lipcu 2021 r. byłą próba wykazania formalnego spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wnioskodawca pobiera zasiłek stały, jednakże niecelowe było w okolicznościach niniejszej sprawy wzywanie wnioskodawcy do rezygnacji z pobierania zasiłku stałego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, ze brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką, naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 79a k.p.a. przez zaniechanie poinformowania wnioskodawcy o uznaniu okoliczności pobierania zasiłku stałego za negatywną przesłankę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania strony do wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek stały oraz naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a pogarszającym się stanem zdrowia matki i koniecznością stałego sprawowania opieki nad matką.
Skarżący wyjaśnił, że próbował połączyć opiekę nad matką ze świadczeniem pracy. Niestety pogarszający się stan zdrowia matki wymagał zwiększenia zakresu opieki, w związku z czym skarżący zrezygnował z zatrudnienia z dniem 30 września 2021 r., aby zapewnić matce stałą i osobistą opiekę. Skarżący z uwagi na zły stan zdrowia matki nie ma możliwości świadczenia pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ winien też poinformować stronę, że pobieranie zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i wezwać do wypowiedzenia się w tym zakresie i umożliwić stronie uchylenie decyzji w sprawie zasiłku stałego, a tego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie wątpliwości nie budzi, że niepełnosprawną w stopniu znacznym matka (80 l.) skarżącego wymaga opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mianowicie w lipcu 2018 r. przeszła udar niedokrwienny mózgu, czego skutkiem jest niedowład połowiczny prawostronny. Choruje również na nadciśnienie, cukrzycę i dnę moczanową.
Jest osobą leżącą (w łóżku rehabiliatcyjnym), poza domem porusza się przypięta przez syna do wózka inwalidzkiego, wymaga pomocy przy wykonywaniu codziennych czynności higienicznych (jest pampersowana), ubieraniu i rozbieraniu, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków, zmianie pozycji w łóżku, leczeniu odleżyn oraz wykonywaniu wszelkich czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Matka wnioskodawcy korzysta od 1 stycznia 2022 r. z usług opiekuńczych w wymiarze 1 godzina w dni robocze i 1 godzina w dni wolne od pracy (toaleta ciała i zmiana pampersów). Wnioskodawca oświadczył w dniu 20 stycznia 2022 r., że opiekunka przychodzi o 6.00 rano, a wieczorem pomaga przy matce koleżanka. Syn przygotowuje i podaje matce posiłki, wykupuje i dawkuje leki, umawia wizyty lekarskie, robi zakupy, sprząta, pierze, płaci rachunki i załatwia sprawy urzędowe. Należy przy tym zaznaczyć, że skarżący zamieszkuje wspólnie z matką, a wiec czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wykonuje równocześnie w swoim gospodarstwie domowym.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje natomiast istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a więc czy istotnie skarżący nie podejmuje lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący (53 lata) zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawną matką (80 lat). Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 14 maja 2019 r. wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności u matki skarżącego istnieje od 18 kwietnia 2019 r. (dzień złożenia wniosku do PZON). Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano [...], czyli choroby neurologiczne. Orzeczony stopień niepełnosprawności związany jest z udarem niedokrwiennym mózgu doznanym przez matkę skarżącej.
Jeżeli chodzi o aktywność zawodową skarżącego to z załączonych do akt administracyjnych sprawy dokumentów wynika, że skarżący zatrudniony był od 2 stycznia 1995 r. do 30 grudnia 1995 r. jako pomocnik [...] przez spółkę cywilną A, a następnie od 3 stycznia 1996 r. do 6 września 1996 r. (umowa o pracę na czas określony) jako pomocnik [...] przez B. Łącznie skarżący przepracował wówczas 1 rok, 8 miesięcy i 4 dni i nie udokumentował zatrudnienia przez następne 25 lat. Następnie skarżący zatrudniony był od 3 lipca 2021 r. do 30 września 2021 r. (2 miesiące i 8 dni) w C spółka z o. o. jako pracownik [...] (umowa o pracę na okres próbny). Jak oświadczył skarżący w dniu 20 stycznia 2022 r., umowa o pracę nie została przedłużona, ponieważ skarżący zasnął w pracy. Łącznie skarżący przepracował 1 rok, 10 miesięcy i 12 dni, mając obecnie 53 lata.
Następnie skarżącemu przyznano zasiłek stały z tytułu całkowitej niezdolności do pracy na okres od 1 listopada 2021 r. do 28 lutego 2023 r., a w dniu 7 grudnia 2021 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy przyznać rację SKO, że ostatnie zatrudnienie skarżącego ustało w wyniku upływu czasu, na jaki umowa na okres próbny była zawarta, a nie z powodu konieczności opieki nad matką, jak również, że jedynym powodem podjęcia zatrudnienia w lipcu 2021 r. byłą próba wykazania przez skarżącego formalnego spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto wnioskodawca pobiera zasiłek stały, jednakże niecelowe było w okolicznościach niniejszej sprawy wzywanie wnioskodawcy do rezygnacji z pobierania zasiłku stałego, skoro skarżący nie spełnił przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, że niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia miało związek przyczynowy z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznał organ, odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.
W ocenie Sądu, SKO zasadnie uznało, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego wynika z innych przyczyn i nie jest konsekwencją sprawowania opieki nad matką. Skarżący nie podejmował zatrudnienia od 1996 r. do 2021 r., przerwa w zatrudnieniu trwała 25 lat i jak powyżej wykazano nie była związana z opieką nad matką, która przez większość tego okresu nie legitymowała się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Należy podkreślić, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy. Takiego związku przyczynowo – skutkowego Sąd nie dopatrzył się w sytuacji skarżącego. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 9 w związku z art. 79a k.p.a, jak również art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. z uwagi na wyjaśnienie przez organy całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.