Uzasadnienie
Działający z upoważnienia Prezydenta Ś. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Ś. z decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] odmówił przyznania I. D. (dalej: strona, skarżący) wnioskowanego świadczenia wychowawczego na dzieci: K. D. i V. D. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 4, 13, 14, 16, 19, 20, art. 4, art. 5, art. 7, art. 13, art. 18, art. 27 ust. 3 w związku z art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, dalej zwana także ustawą) oraz § 2 rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214).
Od tej decyzji strona wniosła odwołanie podnosząc, że mieszka z rodziną legalnie w Polsce od dnia 2 lutego 2004 r. i posiada kartę pobytu rezydenta długoterminowego w UE, na podstawie decyzji wydanej przez Wojewodę D. z dnia [...] lutego 2010 r. Wskazał ponadto, że posiada dostęp do rynku pracy i pracuje w Polsce. Z treści odwołania wynikało, że strona oczekuje przyznania jej wnioskowanego świadczenia.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium, podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji wskazało, że strona nie spełnia warunków ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego, bowiem posiada kartę pobytu w Polsce bez adnotacji "dostęp do rynku pracy".
Organ podkreślił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że strona zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwojgiem dzieci. Strona jest obywatelem Ukrainy, posiada karty pobytu w Polsce, ale bez adnotacji "dostęp do rynku pracy". W dniu 18 kwietnia 2016 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci tj. K. D. i V. D..
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje:
- 1) obywatelom polskim;
- 2) cudzoziemcom:
- a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,
- b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym,
- c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z późn. zm.), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
- d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.
W ocenie Kolegium, jak wynika z akt sprawy administracyjnej wnioskodawca jest cudzoziemcem posiadającym kartę pobytu i zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak wydana karta pobytu nie zawiera adnotacji: "dostęp do rynku pracy".
Nie spełniony został zatem warunek wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy. Cytowane przepisy nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków i bez znaczenia jest, że strona od wielu lat przebywa legalnie w Polsce i pracuje.
Tylko łączne spełnienie warunków wymienionych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci upoważnia do uzyskania świadczenia wychowawczego. Organy administracji są związane obowiązującymi przepisami i muszą je stosować wprost, nie czyniąc żadnych wyjątków. Ustawodawca w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie pozostawił organom administracji luzu decyzyjnego. Świadczenie wychowawcze może być przyznane po spełnieniu ściśle określonych przesłanek. Jedną z takich przesłanek, dla osób przebywających w Polsce na podstawie karty pobytu, jest adnotacja widniejąca na karcie pobytu o treści "dostęp do rynku pracy". W przypadku braku takiej adnotacji niemożliwe jest przyznanie świadczenia wychowawczego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji uzasadniając to zamieszkiwaniem legalnie w Polsce od dnia 2 lutego 2004 r. Skarżący podniósł, że posiada kartę rezydenta długoterminowego UE wydaną na podstawie decyzji Wojewody D. z dnia [...] lutego 2010 r. Stwierdził, że ma dostęp do rynku pracy, a brak wpisu "dostęp do rynku pracy" nie jest powodem do nieprzyznania świadczenia wychowawczego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w zaskarżonej decyzji.
W dniu 9 marca 2017 r. odbyła się rozprawa sądowoadministracyjna, na którą skarżący stawił się osobiście i oświadczył, że zwrócił się do Wojewody D. z prośbą o wyjaśnienie dlaczego w jego karcie pobytu nie umieszczono adnotacji "dostęp do rynku pracy". Okazał odpowiedź z dnia 14 października 2016 r., otrzymaną z D. Urzędu Wojewódzkiego. Dodał też, że w dniu 27 października 2016 r. otrzymał kartę pobytu, wydaną przez Wojewodę D., ważną do 27 października 2021 r. – karta pobytu – pobyt rezydenta długoterminowego UE. Karta ta zawiera uwagi "dostęp do rynku pracy". Dodał, że w dniu 4 listopada 2016 r. również jego żona otrzymała kartę długoterminowego pobytu – pobyt rezydenta długoterminowego UE, ważność tej karty określono na dzień 2 listopada 2021. Na karcie tej umieszczono uwagę dostęp do rynku pracy.
Sąd dopuścił dowód z powyższych dokumentów. Skarżący dodał, że w lutym 2016 r. żona w imieniu swoim i dzieci złożyła wniosek o przedłużenie karty pobytu rezydenta. W związku z dużą ilością podobnych wniosków Urząd Wojewódzki zawiadomił skarżącego i jego żonę, że ich wnioski zostaną rozpoznane w terminie 6 miesięcy. W dniu 24 sierpnia 2016 r. Wojewoda D. wydał decyzję na pobyt rezydenta żony i dzieci. Podniósł, że w tym czasie otrzymał odmowną decyzję z MOPS-u, który nie oczekiwał na odpowiedź Wojewody D. i wydał decyzję w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego nie ponosi on odpowiedzialności za brak wpisu "dostęp do rynku pracy".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Z powyższego wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego, należy stwierdzić, że rozpoznające sprawę organy rozstrzygnięcia swe wydały sprzecznie z przepisami prawa materialnego, które legły u podstaw wydania zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję, którą Prezydent Ś. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci.
Świadczenie wychowawcze, będące przedmiotem skargi jest świadczeniem nowym, zawartym w treści ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Świadczenie wychowawcze przysługuje, o czym stanowi art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy, cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.
W sprawie niniejszej organ odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak w przedłożonej przez niego karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy", wskazując jednocześnie, że nie ma znaczenia, że strona od wielu lat legalnie przebywa w Polsce i pracuje.
W przedmiotowej sprawie nie jest zatem sporne, że wnioskodawca składając wniosek o przyznanie świadczenia legitymował się kartą pobytu wydaną przez
Wojewodę D. w dniu 16 stycznia 2014 r. i posiadał status rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. z 2016 r. Dz. U. poz. 645 ze zm.). Kwestionowany jest natomiast brak w tej karcie adnotacji, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy. Organy zastosowały wykładnię gramatyczną przedmiotowej normy, Sąd orzekający w niniejszej sprawie natomiast stoi na stanowisku uwzględnienia w tym przedmiocie wykładni pozajęzykowej, zatem wykładni celowościowej, systemowej oraz funkcjonalnej. Zawężenie bowiem wykładni wyłącznie do wykładni gramatycznej pozostaje w sprzeczności zarówno z celem ustawy, jak i jej funkcją, a także z systemem prawa, w którym wszakże prymat wiedzie Konstytucja.
Z literalnego zatem brzmienia przywołanego art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy wynika, że świadczenie, o którym mowa w tej ustawie, przysługuje wyłącznie cudzoziemcowi, który posiada kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Adnotacja taka, o czym stanowi art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, umieszczona jest w karcie pobytu w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.
W tym miejscu zwrócić uwagę należy na treść art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w Rzeczypospolitej Polskiej. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika wprost, że cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w Rzeczypospolitej Polskiej, jest uprawniony do wykonywania pracy na terenie kraju, co z kolei implikuje spełnienie warunku koniecznego do uzyskania świadczenia wychowawczego. Stwierdzić należy, że w interpretacji art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy w kontekście cyt. art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zachodzi pewna sprzeczność, w związku z czym niewystarczające staje się w tym przypadku zastosowanie jedynie wykładni językowej.
Samo bowiem literalne zinterpretowanie wskazanego przepisu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, powodować będzie dyskryminację i zróżnicowanie traktowania tych cudzoziemców, którzy mimo gwarantowanego im w art. 87 ust. 1 pkt 4 uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie posiadają w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" i z uwagi na to wykluczeni są z kręgu beneficjentów programu Rodzina 500+ na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy.
Biorąc zatem pod uwagę zapis art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skarżący któremu udzielono zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do wykonywania pracy na terenie Polski bez względu na posiadanie w karcie zapisu o dostępie do rynku pracy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się nawet pogląd, że adnotacja, brak której stał się przyczynkiem do odmowy wnioskowanego świadczenia, jest zapisem technicznym (choć zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie można uznać za techniczny przepis prawa materialnego) i jej brak nie może skutkować różnicowaniem cudzoziemców w dostępie do świadczeń gwarantowanych przez państwo z uwagi na to, czy rzeczony przepis znajdzie się w posiadanej przez nich karcie, czy też nie. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2016 r., I SA/Wa 1347/16: "Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Ustawodawca nie przewidział jednak sytuacji, w której praktyka stosowania art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zbiegu z przepisami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. doprowadziła do powstania kategorii osób, których uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało przez właściwy organ ujawnione na wydanych im kartach pobytu. W ocenie Sądu, wykładnia systemowa nie upoważnia w takiej sytuacji do zróżnicowania cudzoziemców i do wykluczenia tych osób z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, tym bardziej, że osoby te nie mają w praktyce żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów, a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego." Zaprezentowany pogląd znajduje odzwierciedlenie również w niniejszej sprawie i Sąd w składzie ją rozpoznającym w pełni go podziela.
Podkreślić należy, że taki sam pogląd, jak powyżej zaprezentowany, został wyrażony w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2016 r., IV SA/Gl 663/16, LEX nr 2176942 i WSA w Olsztynie z 3 listopada 2016 r., II SA/Ol 995/16, LEX nr 2156521).
Także stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zawarte w odpowiedzi na pismo Rzecznika Praw Dziecka w przedmiocie problemów w stosowaniu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy jest zbieżne ze stanowiskiem Sądu. Jak bowiem wynika z odpowiedzi Ministerstwa, o świadczenie wychowawcze (...) mogą ubiegać się także cudzoziemcy, którzy na posiadanych kartach pobytu (niezależnie od rodzaju/nazwy tytułu pobytowego) nie mają umieszczonej takiej adnotacji, ale posiadają prawo dostępu do polskiego rynku pracy... (...). Dotyczy to w szczególności cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powyższe stanowisko pomaga w dokonywaniu wykładni funkcjonalnej analizowanego przepisu, zatem wyjaśnia rzeczywistą intencję ustawodawcy.
Dodatkowo za słusznością przedstawionej argumentacji przemawia okoliczność przedłożenia przez skarżącego na rozprawie aktualnej karty pobytu rezydenta długoterminowego UE, wydanej przez Wojewodę D. w dniu 27 października 2016 r. (zatem po złożeniu niniejszej skargi) zawierającej już zapis "dostęp do rynku pracy". Nadto Wojewoda D. w piśmie z dnia 14 października 2016 r., poinformował skarżącego że obowiązujące w dniu uzyskania przez skarżącego decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE przepisy nie przewidywały umieszczania na kartach pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" natomiast wejście w życie w dniu 1 maja 2014 r. nowelizującej ustawy o cudzoziemcach spowodowało umieszczanie dodatkowych informacji na kartach pobytu.
Biorąc pod uwagę powyższy wywód stwierdzić należy, że wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy dokonana została przez organy z naruszeniem prawa, przy czym stopień naruszenia miał niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyżej zaprezentowaną przez Sąd wykładnię mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.