Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2021 r. K. K., ojciec małoletniego K. J. zwrócił się do Zespołu Orzekającego w Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej nr [...] we W. o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na problemy dziecka w nauce czytania i pisania oraz trudności z koncentracją.
Zespół Orzekający w Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej nr [...] we W. orzeczeniem nr [...] z dnia 27 sierpnia 2021 r. orzekł o potrzebie kształcenia specjalnego K. J. na okres I etapu edukacyjnego ze względu na niepełnosprawność intelektualną w stopniu lekkim. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że uczeń był diagnozowany w Poradni z powodu trudności w pisaniu i czytaniu, wolnego tempa pracy, szybkiego ulegania zmęczeniu podczas wysiłku umysłowego. Przeprowadzone psychologiczno – pedagogiczne badania kontrolne wykazały wolniejsze tempo rozwoju poznawczego w odniesieniu do norm wiekowych dziecka – obecnie na poziomie niepełnosprawności intelektualnej w stopniu lekkim. Wszystkie diagnozowane sprawności, niezbędne do opanowania umiejętności szkolnych są ukształtowane na niskim poziomie. Zalecono kształcenie specjalne z dostosowaniem form i metod pracy do potrzeb i możliwości ucznia z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim.
Stwierdzono, że optymalne warunki realizowania programu nauczania zapewni dziecku szkoła ogólnodostępna, która będzie kontynuacją edukacji w szkole obwodowej, w znanym mu środowisku. Kontynuacja nauki w szkole obwodowej będzie stwarzała warunki do podtrzymywania dotychczasowych kontaktów z rówieśnikami. Podczas rozwiazywania zadań zachodzi potrzeba realizowania wybranych zajęć edukacyjnych indywidualnie z uczniem lub w grupie liczącej do 5 uczniów.
Pismem z dnia 7 września 2021 r. matka dziecka W. P. poinformowała Poradnię, że wycofuje zgodę na wydanie orzeczenia o kształceniu specjalnym dla syna, ponieważ została wprowadzona w błąd przez psychologa co do konsekwencji tej decyzji. Natomiast ojciec dziecka bez porozumienia z nią złożył wniosek w sprawie kształcenia specjalnego. W dniu 26 sierpnia 2021 r. rozmawiała telefonicznie z Dyrektorem Poradni w sprawie wstrzymania rozpatrzenia wniosku, a w dniu 27 sierpnia 2021 r. złożyła w Poradni pisemne oświadczenie w tej sprawie. Matka dziecka wyjaśniła, że syn na co dzień pozostaje pod jej opieką, a ojciec dziecka ma tylko ustalone kontakty z synem.
W uzupełnieniu odwołania z dnia 20 września 2021 r. zainteresowana wniosła o: uchylenie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wyznaczenie terminu 30 dni na przedstawienie dodatkowych dokumentów, ponieważ 18 października 2021 r. zaplanowane jest badanie dziecka w prywatnej specjalistycznej placówce, zbadanie dziecka przez niezależnego biegłego sądowego oraz zbadanie dziecka w poradni psychologiczno – pedagogicznej, położonej poza terenem powiatu. Zainteresowana wyjaśniła, że syn jest obecnie uczniem trzeciej klasy, a problemy w nauce spowodowane są raczej negatywnym wpływem ojca i związanego z tym stresu u dziecka. Ojciec dziecka wszczyna jedynie sprawy, które uważa za kłopotliwe dla byłej partnerki, matki dziecka.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 23 listopada 2021 r. nr [...] D. Kurator Oświaty utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uznając że zaskarżone orzeczenie jest adekwatne do stwierdzonych u ucznia zaburzeń. Kurator wyjaśnił, że wniosek o wydanie orzeczenia złożył ojciec dziecka, który nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej i nie została mu ona ograniczona postanowieniem sądu. Matka dziecka była informowana o złożeniu wniosku przez ojca dziecka i własnoręcznym podpisem potwierdziła fakt zawiadomienia jej o miejscu i terminie rozpatrzenia tego wniosku. W dniu 26 sierpnia 2021 r. matka dziecka potwierdziła swoją wolę co do wydania dla dziecka orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.
Natomiast o "wycofanie wniosku" wniosła dopiero w trakcie jego procedowania. Organ wystąpił również o opinię specjalisty = psychologa, który stwierdził, że postępowanie diagnostyczne było prawidłowe, a wydane orzeczenie jest zasadne. Poza tym kształcenie dziecka nadal może odbywać się w szkole ogólnodostępnej, bez straty dla dotychczas nawiązanych relacji rówieśniczych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego lub uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:
- - art. 28 k.p.a. przez wszczęcie postępowania na wniosek tylko jednego z rodziców – ojca małoletniego w sytuacji braku porozumienia między rodzicami dziecka w tym zakresie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- - art. 127 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe z uwagi na brak podstaw do przyjęcia, że małoletni wymaga kształcenia specjalnego,
- - art. 7 w związku z art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego zespołu specjalistów, tj. psychologów i pedagogów spoza W.,
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że między rodzicami dziecka istnieje poważny konflikt. Matka dziecka wycofała w toku postępowania zgodę na wydanie orzeczenia w przedmiocie kształcenia specjalnego, po pozyskaniu wiedzy i opinii specjalistów. Brak było podstaw do wydania orzeczenia jedynie na wniosek ojca dziecka bez stosownego postanowienia sądu w tym zakresie. Matka dziecka jako rodzic wiodący w procesie wychowawczym i edukacyjnym syna doskonale zna jego poziom rozwoju intelektualnego i emocjonalnego. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wkracza w sferę istotnych spraw dziecka i stosownie do art. 97 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wymaga wspólnej decyzji obojga rodziców. W przypadku braku porozumienia między rodzicami konieczne jest uzyskanie zgody sądu opiekuńczego. W tej sytuacji wniosek został złożony przez osobę nieposiadającą legitymacji czynnej. Podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej.
W odpowiedzi na skargę D. Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082) (...) orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (...) wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej.
Stosownie do art. 127 ust. 18 Prawa oświatowego Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia, skład zespołów orzekających, tryb ich powołania, szczegółowe zasady działania tych zespołów, tryb postępowania odwoławczego oraz wzory orzeczeń i opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Rozporządzenie powinno uwzględniać jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka lub ucznia, a także zapewnić możliwość dostosowania form wychowania przedszkolnego, form kształcenia oraz działań w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, do aktualnych możliwości psychofizycznych dziecka lub ucznia.
Na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 7 września 2017 r. w sprawie w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1743). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia zespół powołuje dyrektor poradni. W skład zespołu wchodzą: 1) dyrektor poradni lub upoważniona przez niego osoba - jako przewodniczący zespołu;
- 2) psycholog;
- 3) pedagog;
- 4) lekarz;
- 5) inni specjaliści, w szczególności posiadający kwalifikacje w zakresie pedagogiki specjalnej, jeżeli ich udział w pracach zespołu jest niezbędny (§ 4 ust. 2). Pracą zespołu kieruje jego przewodniczący (§ 4 ust. 3).
Zespół wydaje orzeczenie lub opinię większością głosów (§ 9 ust. 1). W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego zespołu (§ 9 ust. 2). Z posiedzenia zespołu sporządza się protokół. Protokół zawiera w szczególności: 1) informację o: a) podjętym rozstrzygnięciu wraz z uzasadnieniem, b) zgłoszonym przez członka zespołu innym stanowisku dotyczącym podjętego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem tego stanowiska, c) osobach uczestniczących w posiedzeniu zespołu z głosem doradczym, o których mowa w § 4 ust. 4, oraz przedstawionym przez nich stanowisku, d) stanowisku wnioskodawcy, o którym mowa w § 4 ust. 5;
2) podpis przewodniczącego zespołu i członków zespołu (§ 4 ust. 3). Orzeczenie i opinię przygotowuje wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, którego imię i nazwisko umieszcza się w protokole (§ 4 ust.4).
Wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.
Od orzeczenia wnioskodawca może wnieść odwołanie do kuratora oświaty, za pośrednictwem zespołu, który wydał orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia (§ 25 ust. 1).
Mając na uwadze powyższe przepisy, orzeczenia zespołów orzekających, działających w poradniach psychologiczno – pedagogicznych stanowią decyzje administracyjne. Rozstrzygnięcia te muszą więc zawierać elementy, określone w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). Stosownie do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji.
Nie ulega też wątpliwości, że orzeczenia wydawane przez zespoły orzekające działające w poradniach psychologiczno – pedagogicznych w sprawach kształcenia specjalnego są decyzjami organu kolegialnego, których zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej. Zespoły nie tylko kolegialnie prowadzą wnioskowane postępowania, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie kształcenia specjalnego. W konsekwencji skoro zespół orzekający jest organem kolegialnym, w decyzji przez niego wydawanej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie, a orzeczenie powinno być podpisane przez wszystkich członków zespołu, którzy uczestniczyli w podjęciu rozstrzygnięcia.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że decyzje wydane przez organ kolegialny, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, winny zostać podpisane przez wszystkich członków tego organu. Podpisanie decyzji tylko przez przewodniczącego lub tylko przez niektórych członków organu, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, jest traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 1991 r. sygn. akt SA/Kr 162/91 - ONSA nr 2 z 1991 r. poz. 42, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 - OSNCP nr 3 z 1993 r. poz. 25).
Należy zauważyć, że nie ma w ustawie Prawo oświatowe odrębnego przepisu regulującego zasady upoważniania lub podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jedną osobę. Dopuszczalność podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jedną osobę może mieć miejsce wtedy, gdy taką możliwość wyraźnie reguluje przepis ustawy. W niniejszej sprawie brak jest ustawowego przepisu szczególnego, który uprawniałby przewodniczącego zespołu do jednoosobowego podpisywania orzeczenia.
W rozpoznawanej sprawie, w orzeczeniu zespołu z dnia 27 sierpnia 2021 r. wskazano w składzie zespołu cztery osoby (przewodniczący zespołu – dyrektor poradni, psycholog, pedagog i lekarz), a pod decyzją podpisał się wyłącznie przewodniczący zespołu. Jak już wskazano powyżej, orzeczenie zespołu nie tylko powinno wymieniać imiona i nazwiska wszystkich członków zespołu, ale także wszyscy członkowie zespołu powinni się pod tym orzeczeniem podpisać. Brak podpisów trzech członków zespołu, którzy wydawali orzeczenie jako organ pierwszej instancji, stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Z kolei utrzymanie przez organ drugiej instancji w mocy decyzji organu pierwszej instancji dotkniętej tego rodzaju wadą prawną stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wadliwości tej nie usuwa wydanie orzeczenia zgodnie ze wzorem, przewidzianym w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Wzór ten przewiduje podpisanie orzeczenia jedynie przez przewodniczącego zespołu.
Załącznik do rozporządzenia nie może jednak modyfikować norm ustanowionych w przepisach rangi ustawowej. Wadliwości orzeczenia nie usuwa również fakt podpisania protokołu z posiedzenia zespołu przez wszystkich członków tego zespołu, który zawiera jedynie minimum treści przedstawionych w orzeczeniu i jego uzasadnieniu.
W ocenie Sądu już sama ta wadliwość powinna skutkować uchyleniem orzeczeń organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd nie dopatrzył się przy tym w rozpatrywanej sprawie rażącego naruszenia prawa, skoro zespół orzekający posługiwał się wzorem orzeczenia, stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia.
Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia zespoły wydają orzeczenia i opinie na pisemny wniosek rodzica dziecka lub ucznia lub na pisemny wniosek pełnoletniego ucznia, zwanych dalej "wnioskodawcą". Oznacza to, że każdy z rodziców dziecka, o ile jego władza rodzicielska nie została ograniczona lub nie został jej pozbawiony (właściwym orzeczeniem) posiada legitymację do złożenia wniosku inicjującego postępowanie, jak również kwestionowania orzeczeń zespołów orzekających w drodze odwołania.
Zgodnie z art. 93 § 1 k.r.o. władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania. Jednakże o istotnych sprawach dziecka rodzice rozstrzygają wspólnie; w braku porozumienia między nimi rozstrzyga sąd opiekuńczy (art. 97 § 1 i § 2 k.r.o.).
W sytuacji zatem, gdy w toku postępowania przed organami okaże się, że wniosek o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego został złożony przez jednego z rodziców, bez wiedzy lub wbrew woli drugiego z rodziców, a istnieje między rodzicami spór, co do potrzeby (lub braku potrzeby) objęcia kształceniem specjalnym, okoliczności tej nie można pominąć. Podjęcie bowiem decyzji w sprawie wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, uzależnionego od stopnia rozwoju dziecka, należy do istotnych spraw dziecka, o których rodzice rozstrzygają wspólnie, natomiast w przypadku braku porozumienia między nimi, rozstrzyga sąd opiekuńczy (art. 97 § 2 k.r.o.), a nie organ administracji.
Zatem do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wyrażenia przez sąd opiekuńczy zgody zastępującej oświadczenie woli rodziców organ winien zawiesić postępowanie w sprawie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn.. akt III SA/Łd 710/18).
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rolą organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie kręgu stron postępowania i zapewnienie im gwarancji procesowych, wynikających z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Stronami postępowania w sprawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego są zatem oboje rodzice bez względu na fakt, iż tylko jedno z nich jest wnioskodawcą. Zatem na dzień wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, obydwoje rodzice posiadają uprawnienia strony procesowej w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w sprawie dotyczącej ich dziecka.
Należy również odkreślić, że ani istotą ani celem przedmiotowego postępowania administracyjnego nie jest rozstrzyganie sporu powstałego pomiędzy rodzicami dziecka co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i decydowania o istotnych sprawach dziecka, do których z pewnością należy właściwa forma realizowania obowiązku szkolnego uzależniona od aktualnego stopnia rozwoju dziecka.
W rozpatrywanej sprawie, istotnie jak twierdzi organ odwoławczy, początkowo matka dziecka wyraziła zgodę na procedowanie w przedmiocie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jej syna (notatka z omówienia wyników badania z rodzicami dziecka z dnia 13 lipca 2021 r., notatka z rozmowy z matką dziecka z dnia 26 sierpnia 2021 r.). Jednakże w dniu posiedzenia zespołu orzekającego, tj. w dniu 27 sierpnia 2021 r. zostało dostarczone do Poradni w trakcie rozpatrywania wniosku ojca dziecka, pisemne żądanie matki dziecka o "cofnięcie wniosku" w sprawie wydania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.
Również w trakcie rozmowy telefonicznej w dniu 30 sierpnia 2021 r. matka dziecka potwierdziła "cofnięcie wniosku" (notatka pracownika Poradni z dnia 30 sierpnia 2021 r.). Ostatecznie swoje stanowisko skarżąca przedstawiła w piśmie z dnia 3 września 2021 r., wskazując że ojciec dziecka złożył wniosek bez porozumienia z nią oraz w odwołaniu z dnia 7 września 2021 r.
W tej sytuacji, z uwagi na istniejący między rodzicami dziecka spór co do istotnych spraw dziecka i brak zgody matki na wydanie orzeczenia w sprawie kształcenia specjalnego jej syna, wymagane było rozstrzygnięcie sądu opiekuńczego w tym zakresie. Decyzje organów wydane zostały zatem z naruszeniem art. 97 § 2 k.r.o., co skutkowało ich uchyleniem przez Sąd podstawie art. 145 na § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia przez organy art. 97 § 2 k.r.o., ponieważ przepis ten nie określa co należy rozumieć przez "istotne sprawy dziecka" i wymaga interpretacji tego pojęcia.
Zauważyć też należy, że możliwość orzekania w sprawie kształcenia specjalnego ograniczona jest terminem wynikającym z § 13 ust. 4 rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie orzeczono o potrzebie kształcenia specjalnego na okres I etapu edukacyjnego. W roku szkolnym 2021/2022 dziecko skarżącej ukończyło III klasę szkoły podstawowej i zakończyło I etap edukacyjny. W związku z powyższym brak jest możliwości ponownego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na okres I etapu edukacyjnego, zatem zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd na rzecz skarżącej zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących w niniejszej sprawie równowartość wpisu sądowego w wysokości 200 zł, kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.