Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 7 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 507/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M. G. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdzono:

Wnioskiem z dnia 23 października 2015 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego dr hab. I. W., wniósł o rozwiązanie umowy o ustalenie wysokości świadczonej pomocy na rzecz osoby przebywającej w domu pomocy społecznej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zawartej w dniu 22 lutego 2010 r. pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w J., reprezentowanym przez Dyrektora – B. P., a skarżącym zamieszkałym w [...] w miejscowości [...] i zastosowanie całkowitego zwolnienia przewidzianego w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Wniósł ponadto o uchylenie decyzji ustalających wysokość należności podlegających zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. wniesionej zastępczo przez Gminę J. i orzekających o zwrocie ww. należności w określonych terminach, tj.

1. 1) decyzji [...] z dnia [...] marca 2012 r.
2. 2) decyzji [...]z dnia [...] stycznia 2013 r.
3. 3) decyzji [...] z dnia [...] lipca 2013 r.
4. 4) decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.
5. 5) decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.
6. 6) decyzji [...] z dnia [...] października 2014 r.
7. 7) decyzji [...] z dnia [...] marca 2015 r.
8. 8) decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu wniosku, reprezentujący stronę pełnomocnik, przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej regulujące zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, tj. art. 64 powołanej ustawy, stanowiący podstawę do częściowego lub całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności. Wskazał, że zwolnienie z ponoszenia opłaty na podstawie powołanego przepisu zależy głównie od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Skarżący podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 64 ustawy, wydanie rozstrzygnięcia, powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w pkt 1-4 tego przepisu oraz jej analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w kpa. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż decyzje w powyższym zakresie mają charakter uznaniowy, co nakłada na organ orzekający w sposób szczególny obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i szczegółowe uzasadnienie podjętej decyzji.

Podkreślił, że nie jest beneficjentem pomocy społecznej, a osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. W jego ocenie przepisy art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej sprzeciwiają się regulacji krajowej, takiej jak art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Podkreśla również, że dochód osiąga wyłącznie z pracy zarobkowej, jest obywatelem innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej korzystającym ze swobody przepływu pracowników wewnątrz Unii, a dokładnie pracownikiem przygranicznym.

Skarżący podnosi, że ustalone opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej czynią życie jego rodziny w N. niemożliwym. Wskazuje na znacznie wyższe koszty utrzymania w [...], a także na fakt ponoszenia znacznych kosztów związanych z dojazdem do pracy, których nie może uwzględnić w kosztach uzyskania przychodu. W jego ocenie jest dyskryminowany ze względu na przynależność państwową gdyż ciążący na nim obowiązek partycypowania w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej powinien być rozpatrywany w kontekście przepisów unijnych.

Powołując się na przedstawione okoliczności faktyczne, pełnomocnik skarżącego wskazał, że zachodzą przesłanki do uchylenia wskazanych we wniosku decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 154 § 1 i § 2 kpa. W sposób bardzo obszerny wywiódł, powołując się m.in. na przepisy ustawy o pomocy społecznej regulujące zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, iż na mocy wskazanych decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 3 oraz art. 104 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, skarżący nie nabył praw. Wskazał ponadto, że za uchyleniem wskazanych decyzji, zobowiązujących skarżącego do zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt matki w DPS, przemawia słuszny interes strony. Wskazuje, że słuszny interes strony, to wyłącznie interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, pełnomocnik skarżącego wskazał, że modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty.

Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniami strony. Szczegółowo opisując okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji objętych wnioskiem, pełnomocnik skarżącego wskazał, na zasadność ich uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przy ich wydawaniu jak również przepisów prawa Unii Europejskiej. Organ nie wziął bowiem pod uwagę m.in. specyfiki sprawy wynikającej z faktu, że skarżący jest obywatelem [...], gdzie są wyższe koszty utrzymania i kwota minimum egzystencji, a ponadto, że w związku z zatrudnieniem w Polsce ponosi znaczne koszty związane z dojazdem do pracy. Pełnomocnik podkreślił, że zapewnienie przestrzegania prawa Unii Europejskiej może być uznane za realizację interesu społecznego lub słusznego interesu strony, a w rezultacie uzasadnione jest uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 § 1 i § 2 kpa, jeżeli organ nie stosuje prawa unijnego, mając taki obowiązek, z powodu jego błędnej wykładni.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, wskazane we wniosku decyzje powinny zostać uchylone ze względu na przemawiający za tym zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny. Jednocześnie skarżący wskazał, że jeżeli organ odmówi ich uchylenia, ma możliwość odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu opłaty, albowiem, jak wykazano we wniosku, zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.

Działający z upoważnienia Burmistrza Miasta J., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił wnioskodawcy zwolnienia z opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J. Filia M.. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. organ ten odmówił uchylenia decyzji ostatecznych wydanych przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w latach 2012-2015, ustalających wysokość należności podlegających zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J., wniesionej zastępczo przez Gminę J. i orzekających o zwrocie ww. należności w określonych terminach, tj.:

1. 1) decyzji [...] z dnia [...] marca 2012 r.
2. 2) decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.
3. 3) decyzji [...] z dnia [...] lipca 2013 r.
4. 4) decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.
5. 5) decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.
6. 6) decyzji [...] z dnia [...] października 2014 r.
7. 7) decyzji [...] z dnia [...] marca 2015 r.
8. 8) decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W przypadku obu decyzji, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony.

W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego dr hab. I.W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. uchyliło decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. uchyliło decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W przypadku obu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotknięte jest uchybieniami natury formalnej i jako takie powinno zostać uchylone, zaś sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ pomocy społecznej wydając zaskarżone rozstrzygnięcia naruszył bowiem postanowienia art. 7 kpa, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta J., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.:

1. 1. Odmówił uchylenia decyzji ostatecznych wydanych przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w latach 2012-2015, ustalających wysokość należności podlegających zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J., wniesionej zastępczo przez Gminę J. i orzekających o zwrocie ww. należności w określonych terminach, tj.:
2. 1) decyzji [...] z dnia [...] marca 2012 r.
3. 2) decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.
4. 3) decyzji [...] z dnia [...] lipca 2013 r.
5. 4) decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.
6. 5) decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.
7. 6) decyzji [...] z dnia [...] października 2014 r.
8. 7) decyzji [...] z dnia [...] marca 2015 r.
9. 8) decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.
10. 2. Odmówił zwolnienia wnioskodawcy z opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J. Filia w M.,
11. 3. Odmówił odstąpienia od żądania zwrotu ww. należności.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji bardzo szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy. Przywołał również przepisy ustawy o pomocy społecznej regulujące zasady ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Organ orzekający podkreślił, że na gruncie przedstawionego we wniosku stanu faktycznego oraz analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie wynika, aby za uchyleniem decyzji będących przedmiotem wniosku przemawiał interes społeczny, czy też wskazany przez M. G. słuszny interes strony, który wyraża się, w jego ocenie, w przywołanych we wniosku przepisach prawa i orzecznictwie Unii Europejskiej. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że powołane przez wnioskodawcę przepisy UE a także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE nie stanowią szczegółowych przepisów w stosunku do tych określonych w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, który określa metody obliczania kryterium dochodowego, jak też pozostałe przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają odmiennego kryterium dochodowego w stosunku do osób, które wskazują jako miejsce zamieszkania kraj inny niż Rzeczypospolita Polska (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 631/13).

Wskazał również, że ich syntetyczna i ogólna treść wymaga konkretyzacji w aktach prawa krajowego i dopiero wówczas mogłyby być one źródłem konkretnych praw i obowiązków (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr [...]).

Organ podkreślił, że poza powyższym, dokonał wnikliwego zbadania sytuacji osobistej, majątkowej i rodzinnej. W ocenie organu dochody jakie skarżący uzyskuje z pracy zarobkowej, dopłaty od pracodawcy za dojazdy do pracy na terenie Polski, w zestawieniu z miesięcznymi i rocznymi opłatami i wydatkami, a także stabilność i pewność zatrudnienia, która wynika z zaświadczenia pracodawcy, nie dają podstaw do uznania, iż skarżący posiada '"słuszny interes" w rozumieniu art. 154 § 1 kpa, który dawałby podstawę do uchylenia decyzji, które stanowią przedmiot wniosku. W ocenie organu orzekającego za takim stanowiskiem nie mogą także przemawiać zaciągnięte zobowiązania kredytowe na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na terenie [...]. Organ orzekający podkreślił, że w świetle powyższego zasadnym było odmówić uchylenia decyzji ostatecznych będących przedmiotem wniosku.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przywołał treść przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej, określający zasady zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Organ wskazał również, że zgodnie z piśmiennictwem i poglądami wypracowanymi w orzecznictwie sądów, z art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że to obie strony stosunku prawnego (umowy) kształtują jego treść, a ustalenie wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny nie może wynikać wyłącznie z przekonania organu administracji, lecz musi także uwzględniać okoliczności faktyczne, jakie w tym zakresie występują. Organ podkreślił, że z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 103 ust. 2 ustawy określił, iż wysokość ustalonej opłaty zależna jest nie tylko od wysokości dochodów, ale także od faktycznej możliwości danej osoby i jej rodziny.

Zatem pojęcie możliwości należy odnieść do faktycznej sytuacji danej osoby i jej rodziny, a w szczególności do jej sytuacji zdrowotnej, ponoszonych wydatków i wszelkich innych elementów życia społecznego, wpływających na ocenę możliwości posiadanych przez określoną osobę i jej rodzinę (Komentarz do ustawy o pomocy społecznej St. Nitecki, Wrocław 2013 r.).

Organ podkreślił, że przywołane poglądy w kwestii zawarcia umowy i ustalenia w jej treści wysokości ponoszonej opłaty za pobyt mieszkańca (matki) w domu pomocy społecznej, mają o tyle znaczenie w sprawie o całkowite zwolnienie z tej opłaty, że skarżący zawarł z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w J. umowę w dniu 22 lutego 2010 r., w której zobowiązał się ponosić koszty utrzymania pobytu matki w domu pomocy społecznej w wysokości 600 zł miesięcznie, czyli sam określił swoje faktyczne możliwości w tym zakresie. Organ podkreślił, iż wnioskodawca w toku postępowania nie powoływał się, iż złożył oświadczenie pod wpływem błędu, co zgodnie z art. 88 § 2 kc, pozwoliłoby na uwolnienie się od skutków złożonego oświadczenia woli.

Organ I instancji wskazał, że odnośnie przedstawionych okoliczności, będących podstawą do całkowitego zwolnienia z opłaty, a mianowicie nie pomniejszenie przychodów wnioskodawcy o koszty uzyskania przychodów na analogicznych zasadach jak w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą oraz stosownie do niego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie skonstruowanego na potrzeby określenia beneficjentów świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w Polsce w sytuacji gdy jest mieszkańcem [...], w których koszty utrzymania są wyższe, co stanowi naruszenie prawa unijnego, to organ zauważa, że okoliczności te były znane stronie w momencie podpisywania umowy.

Ponadto wypowiedział się w powyższej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi wnioskodawcy. W wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK [...] Sąd wyjaśnił, iż ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metody obliczenia tego kryterium, innych niż określone w art. 8 ustawy, jak również nie wprowadził odmiennego kryterium w stosunku do osób, które wskazują jako miejsce zamieszkania niż Rzeczpospolita Polska". Organ orzekający przywołał również stanowisko wyrażone przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 lutego 2014r, sygn. akt IV SA/Wr [...]. Zdaniem Sądu, wpływu na prawną ocenę sytuacji skarżącego nie mogły mieć przepisy prawa europejskiego i międzynarodowego, na które się powołał, gdyż ich syntetyczna i ogólna treść wymaga konkretyzacji w kartach prawa krajowego i dopiero wówczas stają się źródłem konkretnych praw i obowiązków.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że zebrany i opisany materiał dowodowy, w kontekście podanych okoliczności dotyczących przesłanek do zwolnienia całkowitego z opłaty za pobyt matki wnioskodawcy w domu pomocy społecznej, nie pozwalają na uwzględnienie wniosku o całkowite zwolnienie strony z obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w wysokości ustalonej przez strony w umowie zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy.

Organ pomocy społecznej stwierdził ponadto, że w kwestii rozwiązania umowy o ustalenie wysokości świadczonej pomocy na rzecz osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, w związku ze śmiercią matki, która nastąpiła w dniu 2 maja 2016 r., zaproponował skarżącemu zawarcie porozumienia dotyczącego rozwiązania powyższej umowy. Do zawarcia porozumienia nie doszło, gdyż pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż warunki porozumienia naruszają postanowienia art. 61 § 1 kc, zgodnie z którym najwcześniejszą datą, z którą strony prawidłowo mogą dokonać rozwiązania umowy, jest dzień zawarcia porozumienia w tej sprawie. Tymczasem porozumienie miało być zawarte w dniu 31 maja 2016 r. i jednocześnie rozwiązywać umowę z dniem 2 maja 2016 r.

Od powyższej decyzji skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł odwołanie, w którym domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:

1. 1. Zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kp.a w związku z art. 107 § 1 kpa poprzez przyjęcie przez organ i uporczywe trwanie przy założeniu, że organowi wolno nie znać i nie stosować prawa Unii Europejskiej, jak również poprzez powołanie niewłaściwej podstawy prawnej w odniesieniu do prawa administracyjnego;
2. 2. Zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. odmowę wnikliwej analizy akt sprawy i argumentacji skarżącego, jak również nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego w wyniku ignorowania lub bagatelizowania argumentacji przedstawionej przez skarżącego;
3. 3. Zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 kpa w związku z art. 77 §1 i § 4 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez konsekwentne ignorowanie części argumentów skarżącego, jak również niewyjaśnienie podstawy prawnej wskazanej w osnowie decyzji;
4. 4. Przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej, poprzez bezzasadne przyjęcie braku podstawy do zwolnienia skarżącego z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej;
5. 5. Przepisów prawa polskiego, w szczególności Konstytucji RP, przepisów prawa międzynarodowego, w szczególności Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, oraz przepisów prawa unijnego, w szczególności Karty Praw Podstawowych UE, gwarantujących prawo do niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową prawo do ochrony godności, prawo do odpowiedniego poziomu życia, prawo do ochrony rodziny, wolności wyboru zawodu i prawo do podejmowania i wykonywania pracy, prawo do swobodnego przemieszczania się w obrębie UE, w szczególności w charakterze pracownika, prawo do dobrej administracji poprzez odmowę dokonania wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej w sposób zgodny z wymienionymi prawami i wolnościami skarżącego, w sytuacji gdy wykładnia taka jest możliwa, albowiem ustawodawca przewidział rozwiązania nie tylko dopuszczające taką wykładnię, ale wręcz ją ułatwiające.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił m.in., że ze stanu faktycznego przedstawionego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jasno wynika, że średnie miesięczne wydatki skarżącego związane z codziennym utrzymaniem, wyłączając wydatki na żywność, wynoszą około [...] euro, tj. około [...] zł. Oczywiste jest, że otrzymana od pracodawcy dopłata za dojazdy z miejsca zamieszkania w [...] do miejsca pracy w Polsce w wysokości [...] zł brutto nie pokrywa całkowitych kosztów trzech lub czterech dojazdów w miesiącu, w sytuacji gdy miejsce zamieszkania od np. Z. G. dzieli odległość blisko [...] km i skarżący podnosił wcześniej, że na przejazdy między miejscem zamieszkania a miejscem pracy wydaje miesięcznie [...] zł. Skarżący podkreśla, że wymienione wydatki należy zestawić z jego wynagrodzeniem, uwzględniając przy tym fakt, że tzw. podatkowe minimum egzystencji w [...] zostało określone dla małżeństwa na poziomie [...] euro, tj. około [...] zł. Z powyższego wynika, że zwrot należności podlegających zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J. musiałby nastąpić ze środków niezbędnych do zapewnienia minimum egzystencji w [...].

Ponadto skarżący podkreślił, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie ustanawiają obowiązku podjęcia zatrudnienia przez małżonków osób, o których mowa w art. 103 ustawy o pomocy społecznej. Zatem nieuzasadniony jest zarzut nie przedłożenia zaświadczenia lekarskiego, stwierdzającego fakt niemożności podjęcia zatrudnienia przez jego żonę.

Skarżący zarzucił również, iż organ orzekający nie zadał sobie trudu dostrzeżenia zmian, jakie nastąpiły w sytuacji osobistej i materialnej skarżącego od zawarcia umowy między Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w J. a skarżącym, tj. od dnia 22 lutego 2010 r. Należy zwrócić uwagę, że wcześniej skarżący wspólnie zamieszkiwał i gospodarował nie tylko z żoną ale również z dwoma studiującymi synami, a także że spłacał kredyt. Organu nie zainteresował fakt, że dopłaty pracodawcy do przejazdów były wypłacane tylko w okresie kwiecień 2013 r. - maj 2015 r.

Skarżący stwierdził również, że nie można nie zgodzić się z organem, iż podpisując umowę z dnia 22 lutego 2010r. sam określił swoje faktyczne możliwości w tym zakresie. Stwierdził jednak, że informując MOPS w listopadzie 2010 r. o zmianie sytuacji dochodowej rodziny i niemożności wnoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej i do dnia dzisiejszego konsekwentnie prezentując takie stanowisko, w powiązaniu z kolejnymi dowodami i argumentami, również sam określił swoje faktyczne możliwości w tym zakresie. Skarżący zarzuca, że trudno zrozumieć, dlaczego oświadczenie złożone jako pierwsze miałoby mieć inne znaczenie niż oświadczenia składane później i w dodatku nigdy nie tracić na aktualności.

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wnosi o podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy prawa międzynarodowego, w szczególności Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisów prawa unijnego, w szczególności Karty Praw Podstawowych gwarantujących prawo do niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową prawo do ochrony godności, prawo do odpowiedniego poziomu życia, prawo do ochrony rodziny, wolności wyboru zawodu i prawo do podejmowania i wykonywania pracy oraz prawo do swobodnego przemieszczania się w obrębie UE.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaliło, co następuje.

Problematykę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 54 ust 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przyznaje się prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2 powołanego przepisu). Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy) wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1. 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
4. - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, wnoszą:

1. 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;
2. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
3. a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium,
4. b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,
5. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W przypadku nie wywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3 powołanego przepisu).

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększona w przypadku gdy jedna z osób jest zwolniona z odpłatności z mocy prawa lub powodów o których mowa w art. 64

Należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 104 ust. 1 ustawy). Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3 powołanego przepisu).

W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (art. 104 ust. 4 ustawy).

W świetle powyższych uregulowań, stwierdzić należy, iż zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Powołany art. 61 ust. 1 ustawy wskazuje enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, którymi są: mieszkaniec domu, a jeśli nie ponosi on pełnej opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Dla mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść - maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożności uiszczenia pełnej opłaty przez pensjonariusza cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. Trzeba zaznaczyć, że obowiązki małżonka i krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej.

Skonkretyzowanie obowiązku członka rodziny następuje na podstawie umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, w oparciu o postanowienia art. 103 ust. 2 ustawy. W przypadku nie wywiązania się przez członka rodziny z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt pensjonariusza w domu pomocy społecznej, ustawodawca zobowiązał gminę do zastępczego wykonania powyższego obowiązku.

Istotną cechą rozwiązania przyjętego w zakresie obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest nie pierwotny - jak w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - ale zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę. Wynika on z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę akcentuje zdanie drugie powołanego przepisu przyznający gminie prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09). W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ, który wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu należności może odstąpić od żądania zwrotu lub zastosować ulgę w postaci odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy.

Ponadto w art. 64 ustawy ustawodawca wprowadził ulgę. Zgodnie z jego treścią osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1. 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce,
2. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych,
3. 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia,
4. 4) osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Jak wynika z powołanego art. 64 ustawy o pomocy społecznej, zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej ma charakter fakultatywny, stosowanie tej ulgi oparte jest na zasadzie uznaniowości organu administracji. W świetle tego przepisu organ nie ma obowiązku zwolnić z uiszczenia opłaty, jest to wyłącznie jego uprawnienie, które może zastosować jeżeli są spełnione przesłanki określone w powołanym przepisie. Istotne jest jednak to, że uznanie administracyjne nie może mieć cech dowolności, oznacza to, że wymaga ze strony organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i stosownej oceny. Ocenie podlegać powinno, czy ponoszenie odpłatności przez osobę zobowiązaną stanowi dla niej istotne obciążenie finansowe mające wpływ na funkcjonowanie rodziny.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że skarżący na podstawie umowy o ustalenie wysokości świadczonej pomocy na rzecz osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, zawartej w dniu 22 lutego 2010 r. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J. w wysokości 600,00 zł miesięcznie, począwszy od marca 2010 r., tj. od daty umieszczenia matki w placówce. Umowa zawarta została na czas nieokreślony. Przed zawarciem umowy przeprowadzony był ze skarżącym wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwoma synami G. G. i R. G.. M. G. w pisemnym oświadczeniu z dnia 22 lutego 2010 r. stwierdził, że uzyskuje dochód w wysokości [...] euro.

Ponadto wskazał, że ponosi wydatki z tytułu czynszu [...] euro, zużycia gazu [...] euro i zużycia energii elektrycznej [...] euro. Strony umowy z dnia 22 lutego 2010 r. postanowiły w § 3, że wysokość świadczonej pomocy przez zobowiązanego może ulec zmianie w przypadku zmiany jej dochodów i dochodów matki lub zmiany miesięcznych kosztów utrzymania pensjonariusza w domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z § 5 umowy, w przypadku niewywiązywania się zobowiązanego z obowiązku opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, opłatę tę zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Z uwagi na niewywiązywanie się skarżącego z przyjętego obowiązku, odpłatność za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J., zastępczo wnosiła Gmina J. i wystąpiła z decyzjami ostatecznymi o zwrot poniesionych opłat:

1. 1) decyzji [...] z dnia [...] marca 2012 r.
2. 2) decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.
3. 3) decyzji [...] z dnia [...] lipca 2013 r.
4. 4) decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.
5. 5) decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.
6. 6) decyzji [...] z dnia [...] października 2014 r.
7. 7) decyzji [...] z dnia [...] marca 2015 r.
8. 8) decyzji [...] z dnia [...] sierania2015 r.

W dniu 23 października 2015 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o rozwiązanie umowy o ustalenie wysokości świadczonej pomocy na rzecz osoby przebywającej w domu pomocy społecznej zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w dniu 22 lutego 2010 r. i zastosowanie całkowitego zwolnienia przewidzianego w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Wniósł ponadto o uchylenie decyzji ustalających wysokość należności podlegających zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J. wniesionej zastępczo przez Gminę J. lub odstąpienia od żądania zwrotu, określonych powyższymi decyzjami.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zgodnie ze wskazaniami tut. Kolegium określonymi w decyzji nr [...] dnia [...] marca 2016 r. i [...] z dnia [...] marca 2016 r. W toku postępowania ustalono, że skarżący nadal mieszka z rodziną w [...]. Mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepracującą żoną, która pozostaje na jego utrzymaniu. Skarżący oświadczył, że małżonka nie pracuje, gdyż uległa wypadkowi w 2010 r., jednak na tę okoliczność nie zostały przedstawione żadne dowody.

Z kolei w odwołaniu skarżący zarzuca, iż obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na małżonka osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, obowiązku podjęcia zatrudnienia. Skarżący oświadczył również, że synowie usamodzielnili się. Przedstawił pisemne oświadczenie z dnia 19 kwietnia 2016 r., z którego wynika, że uzyskał wynagrodzenie za miesiąc luty 2016 r. w wysokości [...] zł, za miesiąc marzec 2016 r. [...] zł oraz za kwiecień 2016 r. [...] zł.

Z zaświadczenia pracodawcy z dnia 27 maja 2016 r. wynika, że skarżący jest zatrudniony w [...] z siedzibą w W., na podstawie umowy o pracę, od [...] października 2008r. na czas nieokreślony, na stanowisku [...] w wymiarze pełnego etatu. Pracodawca potwierdził fakt, iż w latach 2013 - 2015 otrzymywał dopłaty za dojazd z miejsca zamieszkania w [...] do miejsca pracy w [...]. Dopłaty w poszczególnych miesiącach stanowiły kwotę brutto [...] zł, tj. w miesiącach: kwiecień i sierpień 2013 r., styczeń, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2014 r., styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj 2015 r. Pracodawca stwierdził również, że skarżący nie znajduje się w okresie wypowiedzenia umowy o pracę i nie jest pracownikiem sezonowym.

Ponadto, zakład pracy nie znajduje się w stanie upadłości ani likwidacji. Skarżący oświadczył również, że pracuje w systemie dyżurów. [...]. Stwierdził, że do pracy przyjeżdża średnio na trzy tury dyżurowe w miesiącu. W przypadku dodatkowych szkoleń przyjeżdża czterokrotnie. Tury dyżurowe trwają średnio cztery dni, po których wraca do domu. W Polsce przebywa od 12 do 15 dni w miesiącu. W czasie pracy nocleg zapewnia mu pracodawca. Skarżący oświadczył, że nie ponosi kosztów noclegu w Polsce.

Ponadto, w powyższym oświadczeniu stwierdził, że z racji zamieszkiwania na terenie [...] ponosi następujące wydatki miesięczne: opłata za mieszkanie - [...] euro, opłata za ogrzewanie [...] euro, opłata za prąd - [...] euro, opłata za radio i telewizję - [...] euro, opłata za telefon i Internet - [...] euro, opłata za wodę - [...] euro, a także opłaty roczne: opłata komunalna za ścieki i śmieci - [...] euro, opłata za ubezpieczenie [...] zł, opłata za ubezpieczenie mieszkania - [...] euro, opłata za ubezpieczenie wypadkowe - [...], euro, opłata za ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej - [...] euro.

Ustalono ponadto, że w dniu 10 stycznia 2012 r. skarżący dokonał sprzedaży przysługującego mu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w J. o pow. [...] m2 za kwotę [...] zł. Oświadczył, że uzyskaną ze sprzedaży kwotę przeznaczył na spłatę kredytu, zaciągniętego w banku niemieckim w dniu [...] r. w kwocie [...], który przeznaczony był na zakup mieszkania na terenie [...]. Stwierdzono również, że w dniu [...] zmarła matka skarżącego.

W toku postępowania a także w odwołaniu skarżący nie kwestionował poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie składu orzekającego Kolegium w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 23 października 2015 r. dokonał oceny wszystkich podniesionych w nich żądań co znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji, w której odmówiono wnioskodawcy:

1. 1. Uchylenia decyzji ostatecznych wydanych przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w latach 2012-2015, ustalających wysokość należności podlegających zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J, wniesionej zastępczo przez Gminę J. i orzekających o zwrocie ww. należności w określonych terminach,
2. 2. Zwolnienia z opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J. Filia w M.,
3. 3. Odstąpienia od żądania zwrotu ww. należności.

W ocenie składu orzekającego Kolegium przyjęta forma rozstrzygnięcia nie narusza zasad postępowania administracyjnego, a za jej słusznością przemawia fakt, iż żądania skarżącego mają charakter alternatywny i oparte są na tych samych argumentach, tj. nietypowej sytuacji skarżącego wynikającej z faktu uzyskiwania dochodów na terenie Rzeczypospolitej Polskiej a zamieszkiwania na terenie [...], gdzie minimum egzystencji rodziny jest znacznie wyższe oraz wpływ tej okoliczności na zobowiązania skarżącego z tytułu opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J..

W ocenie skarżącego zastosowanie w jego przypadku kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej skutkuje dyskryminacją jego rodziny i pozbawieniem minimum egzystencji. Co istotne w sprawie, organ pierwszej instancji orzekał na podstawie tego samego stanu faktycznego, dokonując oceny wniosku na podstawie przesłanek ustawowych: 1) uchylenia decyzji - zgodnie z wnioskiem strony na podstawie art. 154 § 1 i § 2 kpa, 2) zwolnienia z opłaty - na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, 3) odstąpienia od żądania zwrotu - na podstawie art. 104 § 4 ustawy o pomocy społecznej.

Jak wykazano, podstawowym argumentem dla każdego z żądań jest okoliczność, iż organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa polskiego i międzynarodowego, gdyż odmówił dokonania wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej w sposób zgodny z wymienionymi prawami i wolnościami skarżącego, w sytuacji gdy wykładnia taka jest możliwa, albowiem ustawodawca przewidział rozwiązania nie tylko dopuszczające taką wykładnię, ale wręcz ją ułatwiające.

Podkreślenia wymaga, że skład orzekający Kolegium podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt. [...], również w sprawie ze skargi M.G. Sąd stwierdził, że powołane przez wnioskodawcę przepisy prawa Unii Europejskiej, a także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, nie stanowią szczególnych przepisów w stosunku do tych, określonych w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, który określa metody obliczania kryterium dochodowego, jak też pozostałe przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają odmiennego kryterium dochodowego w stosunku do osób, które wskazują jako miejsce zamieszkania kraj inny niż Rzeczpospolita Polska.

Ponadto, skład orzekający Kolegium podziela stanowisko przyjęte przez NSA w wyroku z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt [...], również ze skargi skarżącego Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w ustaleniu sytuacji dochodowej rodziny strony na podstawie przepisów art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, które w ocenie skarżącego ograniczają prawa sformułowane w art. 18, art. 20 i art. 21 oraz art. 45 TFUE pracowników tzw. trans granicznych. Sąd stwierdził, że nie dostrzega wątpliwości, co do ewentualnych sprzeczności regulacji prawa polskiego w tej materii z prawem unijnym, nawet przy uwzględnieniu argumentów podniesionych przez skarżącego. Podkreślił, że niewątpliwie inne są koszty utrzymania w każdym kraju, wszak inne są również zarobki i dochody oraz możliwości. To jednak ostatecznie nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, czyli obowiązku zwrotu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, ustalonej na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Sąd dopatrzył się natomiast niespójności w twierdzeniach skarżącego, cyt. "Odnosząc się szczegółowo do twierdzeń skarżącego kasacyjnie należy wytknąć mu przede wszystkim niespójność obrony, gdyż z jednej strony kwestionuje zasadę i wysokość odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, czyli obowiązek jej częściowego utrzymania, a z drugiej czyni to powołując się na konieczność zaspokojenia potrzeb rodziny, do której zalicza siebie, żonę i dorosłe dzieci. A przecież matka niewątpliwie również do tej rodziny należy. I nie trzeba tego dowodzić choćby przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jest tak zresztą pod rządami wszystkich nowoczesnych reżimów prawnych demokratycznych państw i prawa unijnego.

Zatem trzeba zwrócić mu uwagę, że obowiązek utrzymywania matki jest zbliżony do obowiązku utrzymywania dorosłych dzieci. Nie może być więc mowy o dyskryminacji z powodu ciążącego na nim obowiązku utrzymywania członków rodziny, którzy samodzielnie tego nie mogą czynić. Podnosząc kwestię dyskryminacji skarżącego kasacyjnie, jego żony i dzieci, nie dostrzega on, że na drugim biegunie lokuje się dyskryminacja matki, która przy akceptacji jego stanowiska musiałaby być w pełni utrzymywana przez państwo albo gminę - ze środków publicznych, a ku temu brak podstaw. Przy tym mogłoby to naruszać zasadę równości wobec prawa i dyskryminować obywateli polskich, których odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ponoszą zobowiązani mieszkający w Polsce.

Natomiast alternatywą dla pobytu matki w domu pomocy społecznej jest alimentowanie jej przez skarżącego kasacyjnie albo świadczenie osobistej opieki. Jeżeli czyni to dom pomocy społecznej, to syn winien partycypować w odpowiednim zakresie w związanych z tym wydatkach, jako osoba bliska i zobowiązana prawnie do alimentowania matki".

W ocenie składu orzekającego Kolegium, również w przedmiotowej sprawie nie można mówić o niewłaściwym stosowaniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, tzn. nie stosowaniu ich w oparciu o wykładnię przepisów prawa unijnego. Ponadto wskazać należy, że analogiczna niespójność występuje w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że jako obywatel [...] i pracownik trans graniczny jest dyskryminowany w związku z obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Przechodząc do meritum sprawy, a mianowicie do wniosku strony o uchylenie w trybie art. 154 § 1 i § 2 kpa decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. orzekających o obowiązku zwrotu przez skarżącego opłat wniesionych zastępczo przez Gminę J., wskazać należy, iż organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł odmawiając uchylenia powyższych decyzji, choć Kolegium nie podziela argumentacji będącej podstawą rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 154 § 1 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2 powołanego przepisu).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że "nabycie praw" użyte w art. 154 kpa należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01). Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1188/04 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez pojęcie "nabycia prawa" z decyzji ostatecznej, o jakim stanowi art. 154 § 1 kpa należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w doktrynie, w której przyjmuje się, że do decyzji ostatecznych, na mocy, których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień.

Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 kpa, nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Wydawnictwo: C. H. Beck, Wydanie 10, 2009 r.).

Wnioskiem z dnia 23 października 2015 r. skarżący wystąpił o uchylenie decyzji ustalających wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J. wniesionych zastępczo przez Gminę J., a zatem decyzji nakładających na niego obowiązek. W kontekście przywołanego orzecznictwa NSA i poglądów doktryny ww. decyzje, jako decyzje, na podstawie których strona nabyła prawo do wykonania obowiązku, nie mogą być uchylone lub zmienione w trybie art. 154 kpa.

W ocenie składu orzekającego Kolegium w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu opłat za pobyt matki wniesionych zastępczo przez Gminę J., na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z powołanym przepisem powyższa ulga może być orzeczona w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków z tytułu opłat określonych w ustawie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie. Powyższe okoliczności, jak również aktualna sytuacja materialna rodziny, pozwalają zgodzić się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, iż w sprawie nie występują szczególne okoliczności stanowiące podstawę do orzeczenia o odstąpieniu od żądania zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez Gminę J. za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J.. Jak ustalono skarżący posiada stałe zatrudnienie przynoszące mu wynagrodzenie na poziomie około 7 tysięcy netto miesięcznie.

Ponadto posiada na utrzymaniu jedynie niepracującą żonę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przyjmując na siebie zobowiązanie do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej i podpisując w dniu 22 lutego 2010 r. stosowną umowę, skarżący zgodnie ze złożonym wówczas oświadczeniem, posiadał na utrzymaniu jeszcze dwóch studiujących synów. Zatem można przyjąć, iż aktualna sytuacja dochodowa rodziny uległa poprawie w związku z usamodzielnieniem się dzieci. Dochód przypadający na osobę w rodzinie jest analogicznie wysoki i zapewnia nawet minimum egzystencji w [...], wskazane przez skarżącego w odwołaniu.

Ponadto, co istotne, skarżący nie podnosił, aby rodzina borykała się z jakimiś problemami, np. zdrowotnymi, które skutkowałyby zwiększonymi wydatkami. Stwierdził wprawdzie, że żona w 2010 r. uległa wypadkowi i z uwagi na powyższe nie może podjąć pracy, ale nie poparł tej okoliczności dowodami. Natomiast w odwołaniu zarzucił, że małżonek osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat nie ma obowiązku podejmowania zatrudnienia.

W ocenie składu orzekającego Kolegium w przedmiotowej sprawie brak jest również podstaw do zastosowania ulgi wynikającej z art. 64 ustawy o pomocy społecznej, tj. zwolnienia wnioskodawcy w całości z ponoszenia opłat za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J.. Ustalony stan faktyczny sprawy oraz podniesiona przez skarżącego okoliczność zamieszkiwania z rodziną w [...] i ponoszenie z tego tytułu wyższych kosztów utrzymania a także wyższych kosztów związanych z dojazdem do pracy, nie wyczerpuje żadnej z przesłanek określonych w powołanym przepisie. Co prawda rodzina utrzymuje się z jednego wynagrodzenia, ale jego wysokość nie daje podstaw do przyjęcia, iż wyczerpuje przesłankę z art. 64 ust. 3 ustawy. Przy tym skarżący nie powołał innych okoliczności wskazujących na szczególne okoliczności, które mogłyby skutkować zastosowaniem powyższej ulgi. Zatem należy podzielić stanowisko organu pierwszej instancji orzekające o odmowie zwolnienia skarżącego z ponoszenia powyższej opłaty.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż decyzje wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 i art. 64 ustawy o pomocy społecznej mają charakter uznaniowy. W ocenie składu orzekającego Kolegium organ pierwszej instancji orzekając w powyższym zakresie nie naruszył granic uznania administracyjnego, a swoje stanowisko uzasadnił.

W związku ze śmiercią matki ustaje podstawa naliczenia opłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej, zatem obowiązek skarżącego wynikający z ustawy o pomocy społecznej a skonkretyzowany w umowie zawartej w dniu 22 lutego 2010 r. W kontekście powyższych okoliczności wniosek o rozwiązanie powyższej umowy stracił na ważności.

Podkreślenia jednak wymaga, iż w zakresie obowiązywania warunków umowy skład orzekający Kolegium podziela po raz kolejny stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 5 maja 2016 r. cyt. "Wspomniana umowa została podpisana przez skarżącego kasacyjnie i właściwego kierownika, nie podnosi się, aby dotknięta była wadą oświadczenia woli, czy z innego powodu była niezgodna z prawem, zatem aby nie wywoływała skutków prawnych. W konsekwencji czego jest wiążąca. Nie uchybia też przepisowi art. 61 ust. 2 pkt 2b tej ustawy. Ustalenie co do kryterium dochodowego zostało niewadliwie uczynione na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ i wskazanych przez stronę. Podpisując umowę skarżący kasacyjnie zgodził się na przyjęte ustalenia, toteż obecnie powoływanie się na okoliczności mające je podważyć jawi się jako - delikatnie rzecz ujmując - nieporozumienie. W umowie zawarł zobowiązanie dobrowolne, które winno być wykonane (pacta sunt servanda). Może być zmodyfikowane jedynie w razie zmiany relewantnych okoliczności faktycznych lub przepisu prawa. Takich nie wykazano".

W tym miejscu należy wskazać, iż skład orzekający Kolegium nie zgadza się z zarzutami skarżącego podniesionymi w odwołaniu, iż organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania nie dopatrzył się zmiany w sytuacji rodzinnej i materialnej jego rodziny, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie podjął decyzji o rozwiązaniu umowy z dnia 22 lutego 2010 r. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji dostrzegły różnice w stanie faktycznym sprawy zaistniałe po dacie zawarcia umowy, tj. po 22 lutego 2010 r. Ustalono mianowicie, że uległ zmianie stan osobowy rodziny skarżącego, tj. liczba osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Aktualnie na utrzymaniu strony pozostaje jedynie niepracująca żona, zamiast trzech osób jak miało to miejsce w 2010 r., tj. żony i dwóch synów. Ustalono również, że po dacie zawarcia umowy skarżący otrzymywał od pracodawcy częściowy zwrot kosztów dojazdów do pracy.

Ponadto, co jest bardzo istotne w sprawie, skarżący uzyskał kwotę [...] zł ze sprzedaży mieszkania, którą zgodnie z oświadczeniem przeznaczył w całości na spłatę kredytu mieszkaniowego. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie na zmianę sytuacji zarówno rodzinnej jak i materialnej skarżącego, jednak nie w zakresie, który uzasadniałby zmianę warunków czy wręcz rozwiązanie umowy z dnia 22 lutego 2010r. określającej wysokość opłaty wnoszonej z tytułu pobytu matki w domu pomocy społecznej. W oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy można bowiem przyjąć, iż sytuacja finansowa skarżącego od 2010 r. uległa znacznej poprawie, gdyż przy zachowaniu stałych wysokich dochodów z tytułu zatrudnienia, nie posiada już na utrzymaniu dzieci.

Ponadto, ze środków finansowych pochodzących ze sprzedaży mieszkania, które wcześniej zajmowała matka, spłacił część własnego zobowiązania z tytułu zaciągniętego w N. kredytu mieszkaniowego. Na marginesie warto podkreślić, iż uzyskane ze sprzedaży mieszkania środki finansowe w wysokości [...] zł, pozwoliłyby na regulowanie przyjętego przez skarżącego na podstawie umowy z dnia 22 lutego 2010 r. obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania matki, bez angażowania środków finansowych uzyskiwanych z zatrudnienia, przez okres ponad 10 lat, roczny obowiązek skarżącego z tego tytułu wynosił bowiem [...].

W skardze pełnomocnik skarżącego zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
2. - art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 930) oraz art. 64 pkt 2 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w zw. z art. 18, art. 20, art. 21, art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7 czerwca 2016 r., s.47), poprzez zastosowanie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania wynikającej z zamieszkiwania w innym państwie członkowskim ani zwiększonych kosztów uzyskania" przychodu, wynikających z zamieszkiwania w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie miejsca zatrudnienia, jak również poprzez odmowę, odpowiednio, zwolnienia z opłaty oraz odstąpienia od żądania zwrotu wydatków z tytułu opłaty ze względu na wystąpienie, odpowiednio, uzasadnionej okoliczności oraz szczególnie uzasadnionego przypadku, która to odmowa jest skutkiem niedokonania prounijnej wykładni prawa krajowego;
3. - art. 30, art. 32, art. 47 i art. 65 Konstytucji RP, art. 8 i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 i art. 16 Europejskiej Karty Społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67), art. 1, art. 7, art. 15, art. 20, art. 21, art. 33 i art 45 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 389), gwarantujących prawo do niedyskryminacji, prawo do ochrony godności, prawo do ochrony rodziny, wolność wyboru zawodu i prawo do podejmowania i wykonywania pracy, prawo do swobodnego przemieszczania się, w szczególności w charakterze pracownika, poprzez odmowę dokonania wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej w sposób zgodny z wymienionymi prawami i wolnościami skarżącego.
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
5. - zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez przyjęcie przez organ i uporczywe trwanie przy założeniu, że organowi wolno nie znać i nie stosować prawa Unii Europejskiej, jak również nie stosować przepisów prawnych gwarantujący podstawowe prawa i wolności jednostki w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o pomocy społecznej;
6. - zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. odmowę wnikliwej analizy akt sprawy i argumentacji skarżącego, jak również nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego w wyniku ignorowania lub bagatelizowania argumentacji przedstawionej przez skarżącego.

W związku z powyższym wniosła:

1. 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), ppsa, o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w całości;
2. 2. na podstawie art. 135 ppsa o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w całości;
3. 3. na podstawie art. 145a § 1 ppsa o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem rozstrzygnięcia sprawy;
4. 4. na podstawie art. 200 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jednakże z uwzględnieniem opłaty za czynności radcy prawnego przewyższającej stawkę minimalną o 75%, tj. w wysokości 840 zł, z uwagi na rodzaj i zawiłość sprawy, niezbędny nakład pracy pełnomocnika oraz - na co pełnomocnik ma nadzieję - wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

oraz

5. o przedstawienie Trybunałowi Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego o następującej treści: czy art. 18, art. 20, art. 21 i art. 45 TFUE sprzeciwiają się regulacji krajowej takiej, jak art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, przewidującej stosowanie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania wynikającej z zamieszkiwania w innym państwie członkowskim ani zwiększonych kosztów uzyskania przychodu, wynikających z zamieszkiwania w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie miejsca zatrudnienia.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skonkretyzowała te zarzuty i wnioski, przy czym w części dotyczącej w szczególności wysokości wynagrodzenia skarżącego i kosztów utrzymania w N. zostały one powtórzone za odwołaniem od decyzji I instancji. Odwołanie natomiast zostało streszczone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, którą zawiera część historyczna uzasadnienia wyroku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje (ostateczną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji) pod względem zgodności z prawem tj. prawidłowości zastosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa i trafności ich wykładni.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ppsa, sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. Z tego powodu Sąd może uwzględnić skargę z uwagi na uchybienia, których skarga nie zawierała, Tak też uczynił Sąd w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art.1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 kpa), według zasady: jedna sprawa, jedna decyzja administracyjna. Tę zasadę organy administracyjne naruszyły. Jedynym bowiem przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego pozwalającym organowi orzekającemu na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw jest art. 62 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Nie wynika z tego, że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony.

Wynikające z art. 62 kpa tzw. współuczestnictwo formalne polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania nie zwalnia, jednak organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 553/13 wraz z podanymi w nim orzeczeniami NSA i WSA).

Poza unormowaniem art. 62 kpa w kodeksie postępowania administracyjnego brak przepisu umożliwiającego połączenie dwóch lub więcej spraw tej samej strony do wspólnego rozpoznania. Taką możliwość ma dopiero Sąd Administracyjny (art. 111 ppsa), a także organ administracyjny, ale na podstawie rozwiązania szczególnego (np. art. 266 § 1 kodeksu celnego). Widać stąd, że to przepisy prawa, a nie wola strony, stanowią o treści decyzji.

Z tego względu przeprowadzenie przez organy orzekające jednego postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 154 kpa ośmiu decyzji nie znajdowało uzasadnienia w unormowaniach tego trybu prawnego. Niezależnie od tego, taka forma załatwienia sprawy (jedną decyzją) nie zwalniała od obowiązku zachowania wymagań w art. 107 § 1 - § 3 kpa, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie to powinno zawierać odrębne rozważania odnoszące się do każdej sprawy i decyzji (objętych trybem art.154 kpa) stosownie do przepisu art. 107 § 3 kpa. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji ogranicza się jedynie do ogólnych ustaleń, które zdają się odnosić do wszystkich decyzji i objętych decyzją zaskarżoną i decyzją organu I instancji. Takie "zbiorcze" uzasadnienie szeregu decyzji należy uznać za niedopuszczalne.

Taki sposób ujęcia uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia ocenę trafności rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia poszczególnych decyzji ostatecznych. Tym samym zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy art. 7 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (podobnie NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA/86/92 dostępne w internecie, a także WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2839/14).

Niezależnie od tego za niedopuszczalne należy uznać załatwienie spraw objętych zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą podlegających rozstrzygnięciu w różnych trybach postępowania administracyjnego (decyzje ustalające wysokość należności podlegających zwrotowi w trybie art. 154 kpa – postępowanie nadzwyczajne; decyzje wydane w trybie art. 64 ustawy o pomocy społecznej i art. 104 tej ustawy – postępowanie zwykłe).

Skarżący we wniosku z dnia 23 października 2015 r. wniósł alternatywnie: o weryfikację wspomnianych ośmiu decyzji ustalających wysokość należności podlegających zwrotowi lub o odstąpienie od żądania zwrotu tych należności. Zdaniem Sądu, póki prawomocnie nie zostanie zakończone postępowanie oparte na podstawie art. 154 kpa nie można rozstrzygać w kwestii odstąpienia od tego rodzaju żądania. Skarżący natomiast w toku postępowania administracyjnego wniosek swój podtrzymuje w tym zakresie. W innych podobnych sprawach dotyczących np. świadczeń rodzinnych Sąd podobnie stwierdził: "konieczne było w pierwszej kolejności przeprowadzenie i ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w wyroku z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 619/10 – dopiero gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot.

Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, czyli w jednej decyzji (...) orzekając w jednej decyzji zarówno o uznaniu danego świadczenia za nienależnie pobrane, jak i zobowiązując skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranego tego świadczenia - tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszył przepisy prawa. Skoro bowiem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne było ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, co z kolei dopiero otwiera możliwość do orzekania w kwestii zwrotu tego świadczenia, to zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje należało uchylić z uwagi na naruszenie procedury, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 328/15, dostępny w internecie). Taka praktyka może ulec zmianie skutkiem zmiany w przepisach prawa.

Odrębną sprawą jest również sprawa mająca swe oparcie w art. 64 ustawy o pomocy społecznej wymagająca zgodnie z zasadą: "jedna sprawa jedna decyzja" oddzielnej decyzji. Tym bardziej, że decyzje oparte na podstawach art. 64 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej wymagają ustalenia odrębnych przesłanek.

Reasumując: w obowiązującym porządku prawnym - jak uznaje orzecznictwo sądowoadministracyjne – brak podstawy do połączenia spraw na etapie postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2839/14, dostępny w internecie). Zaskarżona decyzja, będąca wynikiem takiego działania organu (jednej i drugiej instancji) jest chaotyczna, mało przejrzysta, a tym samym niezbyt czytelna.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa nie uwzględniając wniosku pełnomocnika co do wysokości wynagrodzenia gdyż z urzędu Sąd wziął pod uwagę okoliczności odmienne od tych, które naprowadzała strona postępowania sądowego.

W dalszym postępowaniu posądowym, na podstawie art. 141 § 4 ppsa, organy administracyjne zobowiązane są opierać swoje rozstrzygnięcia na powyższych wytycznych ponownie rozważając treść wniosku skarżącego z dnia 23 października 2015 r. Z uwagi bowiem na powyższe wady zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy przedwczesne i zbędne było odniesienie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Przepis art. 145a § 1 ppsa natomiast nie może – w powyższym przypadku mieć zastosowania; nie jest to bowiem przypadek, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ppsa. Podobnie należy odnieść się do wniosku o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Unii Europejskiej.