Uzasadnienie
W. K. (dalej jako strona, wnioskodawczyni lub skarżąca) wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2020 r. wystąpiła do Burmistrza Z. (dalej jako organ pierwszej instancji lub organ pomocy społecznej) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką – I. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D., z którego wynika, że wymaga ona m.in.: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu wniosku oraz w dołączonej do niego dokumentacji skarżąca wskazała, że sprawuje opiekę nad matką i pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu. Zakres wykonywanych czynności opiekuńczych obejmuje zaś: higienę, ubieranie, pomiar parametrów zdrowotnych, prace domowe (gotowanie, sprzątanie, pranie, prasowanie), robienie zakupów, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych i wizyt lekarskich, a także wyjścia na spacery i do kościoła.
W toku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką i jej partnerem. Wszyscy pozostają bierni zawodowo i utrzymują się ze świadczeń z opieki społecznej. Pomiędzy poszczególnymi członkami rodziny dochodzi do wzajemnych konfliktów. W związku z tym wszczęte zostały procedury trzech "Niebieskich Kart", w tym w relacji pomiędzy skarżącą (sprawcą przemocy) a jej matką (ofiarą przemocy). Stan zdrowia matki skutkuje ograniczonymi możliwościami jej funkcjonowania w środowisku. Schorzenie prawej nogi znacznie utrudnia jej chodzenie. Nie czyni go jednak niemożliwym. Skarżąca oświadczyła, że sprawuje opiekę nad matką wykonując wyłącznie następujące czynności: mycie chorych nóg, czesanie, pomoc przy ubieraniu się i schodzeniu ze schodów. Z oświadczenia matki strony wynika ponadto, że córka pomaga jej również w przygotowywaniu posiłków, toalecie i wieszaniu prania.
Wizyty lekarskie, mierzenie parametrów życiowych oraz zakupy matka wykonuje samodzielnie lub wspólnie z partnerem. Odnosząc się do kwestii konfliktów w rodzinie matka skarżącej podała, że w chwili obecnej córka nie stosuje wobec niej przemocy psychicznej i fizycznej, jednakże rozważa ona możliwość złożenia zawiadomienia o popełnieniu przez córkę przestępstwa znęcania się nad nią.
Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art.17 ust. 1b, art. 20 ust. 3 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.), odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki. Obowiązujące przepisy określają bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Nadto organ zwrócił uwagę, że istnieje obawa co do prawidłowości sprawowanej opieki. W rodzinie prowadzone są aktualnie procedury trzech "Niebieskich Kart", w tym jedna w stosunku do samej skarżącej, podejrzewanej o stosowanie przemocy wobec matki. Wprawdzie z oświadczenia tej ostatniej wynika, że stosunek córki do niej aktualnie jest poprawny, jednakże rozważa ona możliwość złożenia zawiadomienia o znęcaniu się nad nią.
Skarżąca nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i we wniesionym odwołaniu zakwestionowała wyłącznie stanowisko organu odnośnie niespełnienia przesłanki związanej z datą powstania niepełnosprawności matki, a także sposobu wykładni przepisu tę przesłankę ustanawiającego w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/1 oraz zasad praworządności i równości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4, art. 17 i art. 24 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżącej nie można odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że data powstania niepełnosprawność jej matki nie została wyraźnie określona. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, oraz wykształconego na jego tle orzecznictwa sądowego, moment powstania niepełnosprawności osoby podlegające opiece pozostaje bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednakże za podjęciem takiego rozstrzygnięcia przemawiały – zdaniem – Kolegium – zupełnie inne okoliczności, a mianowicie fakt, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza aktywności zawodowej skarżącej. Opieka uzasadniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć bowiem charakter osobisty, trwały i ciągły, zmierzający do całodobowego zaspokojenia potrzeb życiowych osoby niepełnosprawnej. Nie chodzi przy tym o czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zapewnieniem leków i opieki medycznej, albowiem można je pogodzić z pracą zawodową. Tymczasem czynności wykonywane przez skarżącą takich kryteriów nie spełniają, przez co świadczona opieka nie jest i nie musi być realizowana w sposób ciągły, nieprzerwany oraz wykluczający możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia w wymiarze pozwalającym na pogodzenie pracy z obowiązkami domowymi. Tym bardziej, że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje również partner matki.
Z tych powodów Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zakwestionowała decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawną matką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W ocenie skarżącej, sprawuje ona jednak opiekę nad niepełnosprawną matką w zakresie uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia. Należy jej się więc stosowna rekompensata z tego tytułu, przybierająca formę wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom zobowiązanym do alimentacji, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby niepełnosprawnej powstała:
- – nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- – w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Powyższy przepis należy jednak odczytywać łącznie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest on niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym w aktualnym stanie prawnym, ukształtowanym po wydaniu wskazanego wyroku sądu konstytucyjnego, moment powstania niepełnosprawności nie ma już wpływu na realizację uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko organu pierwszej instancji było zatem w tym zakresie oczywiście błędne, co słusznie podnosiła w toku całego postępowania skarżąca i na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Pomimo tego Kolegium nie wydało korzystnej dla strony decyzji, albowiem doszło do wniosku, że sprawowana przez nią opieka nie wyklucza podjęcia pracy zarobkowej.
Stanowisko organu odwoławczego – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – zasługuje zdaniem Sądu na aprobatę. Na początku rozważań zwrócić jednak należy uwagę na jeszcze jeden problem występujący w niniejszej sprawie. Otóż opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., winna odbywać się z poszanowaniem godności osoby niepełnosprawnej, z dużą dozą empatii i zrozumienia dla jej sytuacji. Jak zaś wynika z akt administracyjnych sprawy, w rodzinie skarżącej występowało zjawisko przemocy domowej i prowadzone były procedury trzech "Niebieskich Kart", w tym jedna właśnie w relacji pomiędzy skarżącą a jej matką. W toku postępowania matka skarżącej oświadczyła ponadto, że choć aktualnie córka zachowuje się względem niej poprawnie, to jednak w dalszym ciągu rozważa ona złożenie zawiadomienia o znęcaniu się nad nią przez skarżącą. W takiej sytuacji należałoby się zatem w ogóle zastanowić, czy skarżąca jako kandydatka na opiekuna osoby niepełnosprawnej byłaby w stanie się tego zadania podjąć bez szkody dla podopiecznej, i czy czynności wykonywane przez nią można by uznać za opiekę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Zakładając nawet, że przemoc domowa więcej by się nie powtarzała, to i tak świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać jej przyznane z innego powodu. Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy bowiem ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem zakres opieki sprawowanej przez skarżącą oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach nie są na tyle angażujące, aby strona nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do wspomagania matki w prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego – do czego swoją drogą skarżąca zobligowana jest jako członek tego gospodarstwa – a także do wykonywania drobnych czynności dotyczących bezpośrednio matki, tj. pomocy przy ubieraniu, higienie włosów i nóg oraz schodzeniu ze schodów, w realizacji których stronę niekiedy wyręcza partner matki, również pozostający bez zatrudnienia.
W pozostałym zakresie czynności (zakupy, pomiary parametrów życiowych, wizyty lekarskie) matka strony jest na tyle samodzielna, że podejmuje je bez konieczności wsparcia ze strony innych osób. Wynika z tego, że skarżąca nie musi wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej.
Reasumując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem swojej niepełnosprawnej matki nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Nie zaistniał więc związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, w niewielkim tylko stopniu wspomagającymi matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, a biernością zawodową skarżącej, niewywołaną ich realizacją. W związku z tym niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.