Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej E. M. od decyzji z dnia [....] lipca 2019 r. Nr [....] wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę – K. M. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Jak podano w uzasadnieniu, relacjonując (dwukrotny) przebieg postępowania w pierwszej instancji - w dniu 25 lutego 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [....] lipca 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozpoznając wniesione przez skarżącą odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszym rzędzie przytoczyło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; zwana dalej w skrócie ustawą). Świadczeniami rodzinnymi, w rozumieniu ustawy (art. 2), są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne.
Materialnoprawną podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 3 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 1.583,00 zł miesięcznie.
Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
- 4) (uchylony);
- 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Kolegium podkreśliło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Na tle tego orzeczenia Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony należy już uznać pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Jak więc dalej stwierdziło Kolegium - skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, w stosunku do którego - w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego - odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to w niniejszej sprawie, oceny spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.
Organ odwoławczy następnie zauważył, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji (wskutek ponownego rozpatrywania sprawy) organ pierwszej instancji przeprowadził dokładne postępowanie wyjaśniające w kontekście m.in. zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Tak więc zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania przez Kolegium oceny spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a także sprawdzenia czy w sprawie nie zaistniał zbieg uprawnień do świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy.
Należy stwierdzić zdaniem Kolegium, że skarżąca spełnia przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, a mianowicie należy do kręgu innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż jest córką osoby wymagającej opieki, a więc jest jej krewną w linii prostej. Ponadto skarżąca nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Z przywołanych zaś przepisów ustawy wynika, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
Według Kolegium, okolicznością niesporną w sprawie jest to, że matka skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS, jest trwale całkowicie niezdolna do pracy i niezdolna do samodzielnej egzystencji. Wywiad środowiskowy potwierdził, że skarżąca mieszka i gospodaruje razem z mężem i matką. Skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad matką, nie ma od nikogo wsparcia - jest jedynym dzieckiem, a mąż pracuje w systemie zmianowym. Podjęcie pracy spowodowałoby pozostawienie matki bez opieki przez cały dzień. Wskazano, że skarżąca nie jest aktywna zawodowo, nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. Ze względu na stan zdrowia matki, nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, gdyż zakres sprawowanej opieki jej to uniemożliwia.
Oceniając dokonane w toku pierwszej instancji szczegółowe ustalenia faktyczne organ odwoławczy uznał, że niewątpliwie skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką, a w niniejszej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Strona spełnia więc kolejne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, a więc konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jednakże pomimo spełnienia przez stronę pozytywnych przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy, zaistniała negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, a mianowicie, osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna.
Wobec tego w analizowanej sprawie zaistniał zbieg uprawnień do świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust 5 ustawy. Zgodnie z art. 27 ust. 5 w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeniach pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
W tym miejscu Kolegium podkreśliło, że decyzją z dnia [....] czerwca 2014 r. Nr [....], następnie zmienioną decyzją z dnia [....] listopada 2018 r. Nr [....], skarżącej został przyznany na okres od 1 lipca 2013 r. do bezterminowo zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Kolegium zaś w swojej poprzedniej decyzji nr [....] z dnia [....] maja 2019 r. (w wyniku której uchylono poprzednią wydaną w pierwszej instancji decyzję odmowną, zapadłą w tej sprawie) wskazało na konieczność usunięcia ewentualnego zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i pobieranego przez stronę zasiłku dla opiekuna. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji nie podjął żadnych działań w tym kierunku. Kierując się jednak w zasadami zawartymi w art. 7, 8 i 9 k.p.a., a także stosownie do art. 79a k.p.a., pismem z dnia 2 września 2019 r. Kolegium wystąpiło do strony o zajęcie stanowiska w przedmiocie złożenia wniosku o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [....] czerwca 2014 r. Nr [....], następnie zmienioną decyzją z dnia [....] listopada 2018 r. Nr [....], na mocy której strona pobiera zasiłek dla opiekuna.
W piśmie z dnia 2 września 2019 r. Kolegium wskazało również, że jeżeli przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy skarżąca nie złoży do organu pierwszej instancji wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, zaś organ ten nie wyeliminuje z obrotu prawnego tejże decyzji, to Kolegium na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W odpowiedzi, w piśmie z 12 września 2019 r., skarżąca podała, że jest świadoma, iż pobierając zasiłek dla opiekuna, nie może jednocześnie pobierać świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z tym poinformowała organ, iż dopiero z chwilą otrzymania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, zaakceptuje decyzję uchylającą pobieranie zasiłku dla opiekuna wydaną przez organ pierwszej instancji, z datą poprzedzającą wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Strona oświadczyła, że obawia się, że jeżeli wcześniej złoży wniosek o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, to zostanie pozbawiona środków do życia i nie będą odprowadzane składki emerytalno-rentowe, co spowoduje pogorszenie jej warunków życiowych.
W kontekście takich wypowiedzi skarżącej Kolegium stwierdziło, nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna ustalonego na mocy przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku dla opiekuna, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem wcześniejszego zrzeczenia się z ustalonego już zasiłku dla opiekuna (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18, Lex nr 2479715). Z treści art. 27 ust. 5 ustawy wynika, że celem tej regulacji prawnej jest zapobieżenie sytuacji, w której jedna osoba mogłaby pobierać jednocześnie kilka wymienionych w nim świadczeń rodzinnych i uregulowanego odrębną ustawą zasiłku dla opiekuna. Ustawodawca tym samym ograniczył pomoc przysługującą osobie uprawnionej w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny do jednego świadczenia.
Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń. Skoro zatem, w warunkach rozpoznawanej sprawy, skarżąca na mocy decyzji z dnia [....] czerwca 2014 r. Nr [....], zmienionej decyzją z dnia [....] listopada 2018 r. Nr [....], jest uprawniona do pobierania bezterminowo zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką, to tym samym stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze od tej decyzji ostatecznej skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP.
- b) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
- c) brak zastosowania art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń jak wynika z treści art. 27 ust. 5.
Dalej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącą skutkuje brakiem prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na poparcie skargi między innymi argumentowała, że postępując zgodnie z prawem dokonała wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia (pielęgnacyjnego) i nie było jej wolą pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką, przy czym zagadnieniem spornym jest nie samo prawo do tego świadczenia, gdyż wbrew zarzutom skargi, które w tej części nie korespondują z argumentami jakie zaprezentował w uzasadnieniu swej decyzji organ drugiej instancji - trafnie organ ten ustalił, że skarżąca generalnie przesłanki pozytywne spełnia. Kwestią sporną jest bowiem wyłącznie to, czy organ ten prawidłowo przyjął istnienie tzw. przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; zwana dalej w skrócie "u.ś.r.").
Jak wynika bowiem z tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Skarżąca bowiem w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pobierała i nadal pobiera na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką.
Należy zaznaczyć, że w takim przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W judykaturze akcentuje się, że jakkolwiek niedopuszczalne jest jednoczesne otrzymywanie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku dla opiekuna, to wymieniony przepis nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi o "wyborze" przez stronę świadczenia, a zatem nie nakłada na stronę obowiązku by składała formalny, odrębny wniosek o uchylenie decyzji uprzednio przyznającej inne, konkurencyjne świadczenie, co do którego wykluczona jest kumulacja. Samo wskazanie przez stronę na świadczenie, które chce otrzymywać zgodnie ze swoją wolą oznacza bowiem zarazem rezygnację ze świadczenia dotychczas pobieranego. W orzecznictwie wobec tego podkreśla się na tle redakcji unormowania zawartego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., że dla zagwarantowania zatem wyboru, o którym mowa, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.
Jak słusznie wyartykułował to NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Dla zachowania wymogu wskazanego w art. 27 ust. 5 do rozważenia zatem pozostaje przez organ możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 155 k.p.a., dotyczącego zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych lub np. art. 32 u.ś.r. Jak wywodzi się bowiem w judykaturze, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.
Jak zaznaczył NSA wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 104 kpa zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia.
Również w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 200/19, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Po stronie organu leży zatem podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie do zaakceptowania jest w tym świetle sytuacja w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego.
Na kanwie lektury akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, że skarżąca dokonała wyboru, załączając do wniosku z 25 lutego 2019 r. o ustalenie prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "Oświadczenie 2" podając w nim, że w dniu przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z pobieranego zasiłku dla opiekuna. Tym samym jasno wyraziła swoją wolę i zamiar rezygnacji z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego. Zamiar skarżącej jest jednoznaczny i w żadnym razie nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że celem skarżącej było kumulatywne pobieranie obu tych świadczeń. Bezsprzecznie już w dacie składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dokonała stosownego wyboru zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ust.
5. Nie może mieć znaczenia, że skarżąca nie złożyła więc wprost formalnego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna skoro organ może działać w tej mierze z urzędu, jak wspomniano wyżej.
Istniała zatem w omawianej materii możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej strony, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i to już od momentu złożenia przez nią wniosku, a której jednocześnie organ nie wykorzystał. Wprawdzie zamiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie stronie skarżącej różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych - w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18 oraz w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 158/19).
Nadmienić również wypada, że aczkolwiek przyjął się pogląd, że stosowanie przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych dokonuje się ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc), to jednak zasada ta doznaje pewnych wyjątków, to znaczy dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki NSA: z 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 980/13; z 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16)
Zakwestionowana decyzja, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, naruszają zatem art. 27 ust. 5 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek niewłaściwego zastosowania tego przepisu prawa i nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu.
Z przedstawionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało w całości uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania z tytułu zastępstwa procesowego orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).