Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 7 października 2019 r., adresowanym do A w C. (dalej: organ, podmiot zobowiązany), nadesłanym droga elektroniczną, K. N. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w następującym zakresie:
- 1. Jakie rejestry, ewidencje, systemy komputerowe, systemy finansowo – księgowe, zawierające informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań, wydatków, należności funkcjonują?
1a. Czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej ? 1b. Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru ? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru ? Należy przesłać stosowne umowy (wraz załącznikami i specyfikacją), faktury i protokoły zdawczo – odbiorcze ?
- 2. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru ?
- 3. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia, eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria ? Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przygotowania zestawienia, eksportu informacji ? Jakie dane może zawierać to zestawienie, eksport ze zbioru ? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzanie zestawienia, eksportu ze zbioru ?
- 4. Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru ?
- 5. Jakie informacje odnośnie pozycji gromadzi zbiór ?
- 6. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru ? Należy przesłać ich kopie.
- 7. Czy zaplanowana jest publikacja zbioru ?
- II. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytania z punktu 1 – na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów ?
Pismem z dnia 28 października 2019 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie w terminie 14 dni, z jakich powodów spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem występuje konieczność przetworzenia żądanych informacji.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia 6 listopada 2019 r. oświadczył, że żądana informacja jest informacją prostą i nie wymaga przetworzenia.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 § 1i art.109 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej u.d.i.p., organ odmówił udostępnienia w całości informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 7 października 2019 r. W motywach decyzji organ stwierdził, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną (pod względem ilościowym, jak i zebrania stosownych informacji). Złożony wniosek jest bardzo obszerny i składa się z wielu punktów, podpunktów, pytań i żądań zależnych. Udzielenie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania wielu pracowników A oraz znacznego nakładu czasowego, co mogłoby zdezorganizować pracę organu i wykonywanie podstawowych zadań. Rozpoznanie wniosku wymagałoby przetworzenia wielu informacji, odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji.
Według organu wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego. Ponadto organ zaznaczył, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o jej uchylenie zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, ponieważ informacja o rejestrach i ewidencjach jest informacją publiczną prostą,
- - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, poprzez błędne stwierdzenie, że informacja o rejestrach i ewidencji związanych z bieżącą działalnością organu stanowi informację publiczną przetworzoną.
Według skarżącego, podmiot zobowiązany posiada żądane informacje "wprost" i nie musi dokonywać jakichkolwiek czynności o charakterze intelektualnym. Niewłaściwy jest również argument odnośnie obszerności wniosku. Przyjęcie takiej interpretacji w sposób nieuzasadniony ograniczałoby prawo dostępu do informacji publicznej. Część pytań ma charakter zależny i nie byłoby konieczne udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania. Część odpowiedzi mogłaby składać się z jednego lub kilku wyrazów, np. dotyczących terminu na ustalenie wglądu do rejestrów, aktów prawnych regulujących działalność rejestrów i ewidencji, rodzaju oprogramowania, formatu raportów eksportowanych z bazy danych. Ponadto w podstawie prawnej organ powołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ograniczenie ze względu na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorstwa, nie przytaczając w uzasadnieniu na tę tezę jakichkolwiek argumentów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Według organu, skarżący zadał szereg pytań, dotyczących funkcjonowania ewidencji i rejestrów. Udzielenie odpowiedzi wymagałoby istotnych nakładów czasowych, dokonania stosownych zestawień (co najmniej kilkunastu), wymagających wydobycia danych z każdego działu podmiotu, Pytania mają charakter zależny, wielowątkowy, jest ich wiele (ponad 10) i właściwe udzielenie na nie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania wielu pracowników podmiotu z różnych działów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, co wynika z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem, że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).Osią sporu między stronami jest kwalifikacja żądanej przez skarżącego informacji publicznej, a w konsekwencji ocena, czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych.
W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).
W takiej sytuacji organ zobowiązany jest on do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Innymi słowy, podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej.Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia.
Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust.1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W motywach zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ złożony wniosek jest bardzo obszerny i składa się z wielu punktów, podpunktów, pytań i żądań zależnych. Natomiast udzielenie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania wielu pracowników organu oraz znacznego nakładu czasowego, co mogłoby zdezorganizować pracę organu i wykonywanie podstawowych zadań. Według organu, rozpoznanie wniosku wymagałoby przetworzenia wielu informacji, odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji.
W tym miejscu wskazać należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p winien dotyczyć: po pierwsze, informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie, wiadomość, pouczenie, czyli oświadczenia wiedzy, które dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; po drugie, informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; po trzecie, informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania (por. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15).
W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Innymi słowy, uprawnienie dostępu do informacji publicznej nie można utożsamiać z publicznym dostępem do wszelkiej informacji będącej w posiadaniu organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym (tzw. informacja techniczna) stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.
Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien zatem rozważyć, czy zakres przedmiotowego wniosku dotyczy informacji związanych z wykonywaniem zadań publicznych i tym samym podlegających udostępnieniu przez ten podmiot. Jednakże takich konkretnych rozważań w odniesieniu do postawionych we wniosku pytań zabrakło w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Organ potraktował wniosek globalnie, bez jakiejkolwiek analizy zawartych w nim poszczególnych pytań. Wobec tego w pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy wszystkie żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a więc dotyczą oświadczenia wiedzy odnośnie określonych faktów czy czynności organu mieszczących się w zakresie wykonywania zadań publicznych. Organ winien też mieć na uwadze, że wiadomości o charakterze technicznym nie są nośnikiem informacji publicznej, a wniosek powinien dotyczyć informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu organu.
Informacji publicznej nie stanowią plany i zamierzenia danego podmiotu. Zwrócić należy uwagę, że rozważania te powinny być poczynione odrębnie w odniesieniu do każdego z pytań, gdyż dotyczą one zróżnicowanych zagadnień. W szczególności organ powinien odnieść się co do charakteru informacji dotyczących używanego oprogramowania komputerowego, kryteriów przeszukiwania zbiorów, możliwości dokonywania wydruków zestawienia i eksportu informacji, formatów sporządzanych zestawień, rodzaju pozycji w zbiorze, przesyłania aktów prawa powszechnie obowiązującego, zamierzeń publikacyjnych zbioru. Jak już wyżej wskazano, w przypadku uznania, że żądane informacje dotyczą informacji publicznej, organ winien rozważyć, czy informacje te mają charakter informacji publicznej przetworzonej.
Natomiast w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie przez podmiot niebędący organem władzy państwowej należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., który w ust. 2 stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Oznacza to, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).
W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, ilość pozycji z tych rejestrów i ewidencji niezbędnych do przeanalizowania, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Powołanie się więc jedynie na obszerność wniosku i ogólne wskazanie na konieczność zaangażowania wielu pracowników, znaczny nakład czasowy w celu zestawienia, przetworzenia i samodzielnego zredagowania wielu informacji, działania intelektualne i organizacyjne nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej.
Z tych względów pod adresem organu należy skutecznie wyartykułować zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący zasadnie również podniósł, że organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie przytaczając w uzasadnieniu na tę tezę jakichkolwiek argumentów.
Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie charakteru żądanych przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych informacji w kontekście powołanych przez stronę zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Rekapitulując, skarga zasługuje na uwzględnienie, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania.