Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) stwierdziło, że odwołanie S. S. od decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie w K. z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]), wydanej w przedmiocie opłaty za pobyt A. L. w pieczy zastępczej zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołało się do treści art. 129 § 2 k.p.a., wskazując, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy podniosło, że decyzja z dnia [...] września 2019 r., z uwagi na jej nie podjęcie przez stronę, została uznana za doręczoną w drodze fikcji prawnej z art. 44 § 4 k.p.a. Przyjęty na tej podstawie skutek doręczenia nastąpił w dniu [...] października 2019 r. Odwołanie od tej decyzji strona wniosła w dniu [...] lipca 2020 r., a więc po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Organ zaznaczył, że strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Dodał, że w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej została ona pouczona o konieczności zawiadamiania organu o każdej zmianie swojego adresu.
Zwrócił uwagę, że w toku postępowania nie wpłynęła żadna informacja od strony wnoszącej odwołanie, która dotyczyłaby zmiany jej adresu. Skonstatował, że w świetle tych faktów, doręczając decyzję z dnia [...] września 2019 r. organ pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił pierwotnie ustalony adres strony, tj. adres pod który dokonano doręczenia wspomnianego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
Końcowo organ drugiej instancji wyjaśnił, że norma art. 134 k.p.a. stanowiąca podstawę prawną wydanego postanowienia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie zależy od uznania organu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżąca zaskarżyła postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2020 r. podnosząc zarzuty:
- 1. wadliwego zastosowania art. 129 i art. 134 k.p.a. poprzez "formalnoprawne potraktowanie kwestii doręczenia decyzji" i sposobu obliczenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, a także, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tzw. prawnej fikcji doręczenia;
- 2. nieuwzględnienia okoliczności, że w momencie wydawania decyzji skarżąca była niepełnoletnia, a więc nie powinna mieć zastosowania zasada, że nieznajomość prawa szkodzi;
- 3. niezastosowania wobec strony zasad współżycia społecznego i humanitaryzmu
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o merytoryczne rozpoznanie sprawy.
W rozwinięciu argumentacji skargi strona podniosła, że stanowisko SKO jest formalistyczne i z tego względu nie powinno się ostać w obrocie prawnym. Zdaniem strony, przyjęta przez organ fikcja doręczenia nie powinna mieć zastosowania z uwagi na trudną sytuację życiową skarżącej i skutki związane z brakiem możliwości odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji. Strona podniosła również, że w dacie wydawania decyzji o ustaleniu odpłatności za opiekę zastępczą nie była pełnoletnia, a zatem nie powinna być obciążona formalnoprawnymi skutkami przepisów k.p.a. Zdaniem strony, w sprawie należało uwzględnić zasady współżycia społecznego oraz ogólną zasadę humanitaryzmu.
Końcowo strona wskazała, że skutek wynikający z wydanego postanowienia SKO spotęguje trudną sytuację finansową skarżącej, która – jak zaakcentowano w skardze – "podjęła próbę ustabilizowania swojego życia oraz właściwego uregulowania stosunków ze swym dzieckiem."
W treści skargi strona zawarła również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2019 r. wraz z jego uzasadnieniem. Podniosła m.in., ze w dacie wydawania tej decyzji nie była pełnoletnia, nadto, z powodów konfliktów z najbliższą rodziną często zmieniała miejsce pobytu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie SKO o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ powołał przepis art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 144 k.p.a. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia tych przepisów przez organ. Innymi słowy, zaskarżone postanowienie znajduje umocowanie prawne w przepisach prawa.
Przepis art. 134 k.p.a. w zakresie znajdującym zastosowanie w sprawie stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Taka redakcja przepisu nie pozostawia wątpliwości, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce.
W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że stosując normę z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ustalić dwie okoliczności, tj. datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania.
W punkcie wyjścia do dalszych rozważań należy wskazać na treść art. 129 § 2 k.p.a. z którego wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Warto w tym miejscu dodać, że termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, co oznacza, iż jego uchybienie skutkuje bezskutecznością wniesionego odwołania, a jego upływ organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L.z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 340/20).
Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]września 2019 r. (nr [...]) została skierowana do strony na adres: ul. [...],[...]K. i nie została podjęta w urzędu pocztowego w terminie 14 dni do dnia pozostawienia pierwszego awizo. Z adnotacji umieszczonych na kopercie w którym znajdowała się ta decyzja wynika, że przesyłka organu została dwukrotnie awizowana, tj. w dniu [...]września 2019 r. i [...] października 2019 r. W dniu [...] października 2019 r. została zwrócona do nadawcy z powodu niepodjęcia jej przez adresata.
Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze, zdaniem Sądu organ wydający zaskarżone postanowienie miał podstawy do przyjęcia tzw. prawnej fikcji doręczenia decyzji stronie, co skutkowało uznaniem, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego a sam skutek doręczenia tej decyzji stronie otwierał jej termin na dokonywanie określonych czynności procesowych przewidzianych w procedurze administracyjnej, w tym, czternastodniowy termin na wniesienia odwołania do organu drugiej instancji.
Kontynuując ten wątek po pierwsze należy podnieść, że w sprawie został dochowany wymóg dwukrotnego awizowania przesyłki adresowanej do strony, co stanowi jeden z warunków możliwości zastosowania dyspozycji art. 44 § 4 k.p.a. Po drugie, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można zarzucić organowi pierwszej instancji uchybienia w zakresie poprawności samego adresu na który została skierowana przesyłka adresowana do skarżącej, tj. ul. [...],[...]K., skoro dotychczasowa, wcześniejsza korespondencja pomiędzy organem a stroną odbywała się właśnie na ten adres oraz że był to jedyny znany temu organowi na dzień wydawania decyzji adres strony. Wprawdzie część korespondencji adresowanej na wspomniany adres nie była podejmowana przez stronę z urzędu pocztowego w toku postępowania, to jednak należy jednocześnie zauważyć, że strona osobiście odebrała, kierowane na ten adres, zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Podobnie, osobiście odebrała kierowane na ten adres wezwanie z dnia [...] września 2017 r., a o tym, że pod tym adresem przebywała w 2017 r. jedynie przez 3 miesiące (przeprowadzając się następnie na okres (6 miesięcy) na osiedle [...]w K., a w dalszej kolejności, do J., na adres [...]) strona zawiadomiła organ w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu [...] lipca 2020 r.).
Tak więc o tym, że adres strony jest nieaktualny organ pierwszej instancji dowiedział się prawie rok od wydania decyzji. Należy w tym kontekście dodać, że nawet jeśli organ podejmie wątpliwość co do aktualności adresu strony to nie jest on zobowiązany do ustalaniu tego adresu z urzędu.
Skoro organ pierwszej instancji na dzień wydania decyzji z dnia [...] września 2019 r. nie posiadał wiedzy o aktualnym adresie strony (ani nawet tym, że adres przy ul. [...],[...]K. jest nieaktualny) to skierowanie tej decyzji na ten właśnie adres znać należało za prawidłowe. Trafnie w tym kontekście zwraca uwagę organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, że w zawiadomieniu z dnia [...]sierpnia 2017 r. (odebranym przez skarżącą osobiście w dniu [...] sierpnia 2017 r.) strona otrzymała pouczenie o obowiązku zawiadamiania organu o każdej zmianie swojego adresu (pkt 12 pouczenia dołączonego do tego zawiadomienia).
W podsumowaniu dotychczasowej argumentacji należy skonstatować, że dokonując niezbędnych ustaleń w zakresie oceny terminowości wniesionego przez stronę odwołania organ drugiej instancji prawidłowo przyjął, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie skutecznie w drodze tzw. fikcji prawnej, co zapoczątkowało bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania (zastępcza forma doręczenia pism przewidziana w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi). Z tych powodów, obowiązkiem organu drugiej instancji oceniającego terminowość wniesionego przez stronę odwołania było w dalszej kolejności zestawienie – przyjętej w sprawie daty zastępczego doręczenia stronie decyzji z dnia [...] września 2019 r. z datą wniesionego przez nią dowołania od tej decyzji. Zasadnie w tym względzie organ odwoławczy przyjął, że odwołanie strony zostało wniesione z uchybieniem terminu, choć jednocześnie organ ten nie ustrzegł się omyłki we właściwym ustaleniu – daty początkowej oraz końcowej biegu tego terminu, co jednak pozostawało bez wpływu na samą ocenę uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania.
Otóż, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu, skutek doręczenia stronie decyzji z dnia [...] września 2019 r. należało przyjąć nie dzień [...]października 2019 r. (a nie jak przyjął organ – na [...]października 2019 r) a upływ czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania na dzień [...] października 2019 r. (a nie na dzień [...] października 2019 r.). Jako że omyłka organu nie rzutowała na końcowy wynik sprawy (w kontekście podstaw do zastosowania normy z art. 134 k.p.a.), Sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia z tego powodu zaskarżonego postanowienia.
Reasumując przedstawione dotąd wywody należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 129 k.p.a. i art. 134 k.p.a., co stanowiło jeden z zarzutów skargi.
Odnosząc się do podnoszonych w skardze okoliczności związanych z negatywnymi dla skarżącej następstwami zaskarżonego postanowienia, a także zarzutami zbytniego formalizmu, przy pominięciu zasad współżycia społecznego i humanitaryzmu należy wyjaśnić, że zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd albowiem organy wiąże zasada praworządności z art. 6 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zarówno z samego tylko językowego brzmienia art. 134 k.p.a., jak i kierunku wykładni tego przepisu w orzecznictwie sądowym wynika natomiast, że regulacja art. 134 k.p.a. stanowi bezwzględnie obowiązującą normą prawną i oznacza, że każde uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., tj. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt I OSK 452/20).
Warto dodać, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, a zatem niezależną od zawinienia strony. Trzeba też wskazać, że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 134 k.p.a. ma charakter deklaratywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2695/19) albowiem wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania organ stwierdza (w procesowej formie postanowienia) pewien fakt, pewną okoliczność, wynikającą z konfrontacji stanu faktycznego sprawy z przepisami prawa.
W kontekście zarzutów skargi, zmierzających do wykazania braku winy w niedotrzymaniu ustawowego terminu do dokonania czynności procesowej, wypada zaznaczyć, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powoduje, iż przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie to rozstrzygnięcie. Tak więc kontrola sądowoadministracyjna w rozpoznawanym przypadku ogranicza się tylko do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, natomiast nie bada się na tym etapie okoliczności braku zawinienia strony w dochowaniu terminu, gdyż temu służy odrębna regulacja procesowa – dotycząca przywrócenia terminu, o czym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Każde uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134 k.p.a.), chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i n. k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony (por. wyrok NSA z dnia 18 października 1995 r., SA/Gd 2865/94, LEX nr 26997).
W stanie faktycznym sprawy skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dopiero w skardze. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by taki wniosek złożyła przed wydaniem przez organ zaskarżonego postanowienia, co oznacza, że wobec niewątpliwego faktu uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie mógł postąpić inaczej niż zastosować normę z art. 134 k.p.a. Mając jednak na uwadze sformułowanie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej w skardze, a przy tym dostrzegając okoliczność, że skarga została złożona w terminie 7 dni od doręczenia stronie zaskarżonego postanowienia, organ drugiej instancji powinien rozważyć, czy kwestionując zaskarżone postanowienie strona nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Rzeczą organu będzie ocena spełnienia przez ten wniosek wymogów formalnych, jak również ocena samej zasadności tegoż wniosku w kontekście normatywnych przesłanek przywrócenia terminu, o czym Sąd na tym etapie nie rozstrzyga, ani nie przesądza.
W nawiązaniu do treści skargi gwoli wyjaśnienia należy wskazać, że sąd administracyjny nie może na tym etapie merytorycznie rozpatrzyć wniosku strony o przywrócenie terminu. Po pierwsze, sprawa dotycząca przywrócenia terminu stanowi odrębną sprawę w stosunku do sprawy o stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Po drugie, kognicja sądu administracyjnego obejmuje jedynie kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (sąd co do zasady nie rozstrzyga merytorycznie o zasadności żądań stron), co w nawiązaniu do wniosku o przywrócenie terminu oznacza kontrolę postanowienia organu wydanego po rozpatrzeniu tego wniosku. Oczywiście, jeżeli strona zaskarży takie postanowienie w drodze skargi złożonej w odrębnej sprawie.
Końcowo już tylko należy wspomnieć, że w prawie administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego ani humanitaryzmu. Sąd w pełni zgadza się również ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę co do bezzasadności twierdzeń skarżącej, że w dniu wydania decyzji o ustaleniu odpłatności za pieczę zastępczą była ona osobą niepełnoletnią. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu zupełnego aktu urodzenia strony, skarżąca urodziła się [...]kwietnia 1999 r. Zatem w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] września 2019 r.) była osobą pełnoletnią.
Kierując się zaprezentowaną argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) wniesioną w sprawie skargę w całości oddalił.