Uzasadnienie
Pismem z 20 listopada 2023 r. R. L. (dalej: strona, skarżący) złożył zażalenie do Okręgowego Inspektoratu Pracy we Wrocławiu (dalej: organ) na decyzję z dnia 13 listopada 2023 r., nr WR-PPR-A.0600.1637.2023.7., domagając się uzupełnienia postępowania sprawdzającego i zmianę decyzji, zakończenia postępowania w firmie O. sp. z.o.o. w B. (ostatni pracodawca skarżącego), przeprowadzenia postępowania antymobbingowego przez Państwowego Inspektora Pracy zgodnie z treścią zawiadomienia skarżącego z dnia 7 sierpnia 2023 r.
W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 20 grudnia 2023 r., nr WR-PPR-A.061.49.2023.6 poinformował skarżącego, że jego pismo z dnia 20 listopada 2023 r. zostało rozpatrzone w trybie skargowym, określonym w § 22 zarządzenia nr 35/22 Głównego Inspektora Pracy z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków oraz udzielania porad w jednostkach organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy. Dodatkowo poinformowano stronę, że pismo organu z dnia 13 listopada 2023 r., nr WR-PPR-A.0600.1637.2023.7 nie jest decyzją Państwowego Inspektora Pracy, a odpowiedzią na złożony uprzednio wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolnych.
Pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ww. pismo z dnia 20 grudnia 2023 r., kwalifikując je jako ostateczną decyzję administracyjną, dotyczącą naruszenia praw pracowniczych. Skarżący wniósł o uchylenie wydanej decyzji, zobowiązanie organu do dokonania oceny zgłoszonej sytuacji polegającej na stosowaniu przez pracodawcę mobbingu oraz wydania orzeczenia w zakresie przestrzegania prawa pracy, zobowiązanie organu do przeprowadzenia działań sprawdzających w kontrolowanym przedmiocie i wyegzekwowanie zakończenia przez pracodawcę postępowania antymobbingowego, ukaranie osób odpowiedzialnych za naruszenia polegające na braku procedur antymobbingowych i działania mobbingowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc zarzut jej niedopuszczalności z tym uzasadnieniem, że skarga została złożona na czynności kontrolne oraz wynik kontroli, które nie są czynnościami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym nie podlegają kontroli sądu, gdyż nie są sprawami administracyjnymi. Jednocześnie z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi, zarzucając,że zaskarżone wystąpienie inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną, nie ma bowiem charakteru aktu władczego, ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie. Skarżone wystąpienie inspektora ma jedynie charakter zalecenia pod adresem pracodawcy. Takie wystąpienie nie rodzi żadnego obowiązku po stronie pracodawcy, ani nie stwarza żadnego uprawnienia po stronie pracownika (skarżącego). Nie przysługuje od niego odwołanie a jego wydanie ma charakter czynności materialno-technicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Merytoryczną ocenę skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza analiza dopuszczalności takiej skargi z punktu widzenia objętej zakresem unormowania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego do orzekania w sprawie.
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.):
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3).
Wymaga zatem zwrócenia uwagi, że z powyższych uregulowań wynika, iż zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza przede wszystkim katalog skarg na działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność (przewlekłość) określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog ten rozszerzają dodatkowo przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w powołanym przepisie. Według zaś art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu.
Na podstawie sformułowanych przez skarżącego argumentów oraz treści jego pisma z dnia 20 listopada 2023 r., na które organ odpowiedział zaskarżonym pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. Sąd przyjął, że formuła zaskarżenia działań organu przez skarżącego przyjmuje postać tzw. skargi powszechnej (w odróżnieniu od skargi do sądu administracyjnego), jaką strona niezadowolona z działania organu może wnieść w trybie przepisów Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), dalej: k.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski".
Przedmiotem skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). W postępowaniu skargowym, rozpatrywanym w trybie Działu VIII k.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze oraz o sposobie załatwienia skargi.
W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że w sprawach skarg i wniosków, o których mowa w Dziale VIII K.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2017 r., I OZ 2049/16; z 14 października 2016 r., I OSK 2091/16; z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 15 maja 2009 r., I OZ 520/09; z 1 lutego 2007 r., I OSK 395/06; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarga powszechna – jak wyjaśniono wyżej - nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w takim przedmiocie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Jedynie dla porządku Sąd wskazuje, że zarówno organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne działają jedynie w oparciu o przepisy prawa. Żądanie strony czy skarżącego, jeśli nie znajduje podstawy prawnej zawartej w konkretnych przepisach ustawy, nie może zostać uwzględnione. Jeśli przepisy w postępowaniu skargowym nie przewidują zakończenia postępowania konkretnym rozstrzygnięciem oraz nie przewidują możliwości wniesienia środka odwoławczego, to ani organ ani sąd nie mogą na zasadzie uznaniowości takiego środka rozpoznać.
Ma zatem racje organ, kiedy wywodzi,że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiot nie mieści się w zakresie kognicji tego sądu, wyznaczonego przede wszystkim treścią art. 3 p.p.s.a.
Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie jest właściwy do rozpoznania skargi, to należało ją uznać za niedopuszczalną i w konsekwencji odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.