Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja D. Kuratora Oświaty z dnia [...] r. Nr [...] wydana na podstawie art. 9b ust. 7 pkt 2, art. 9 ust. 1 i art. 9b ust. 1 oraz art. 10 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W. z dnia [...] r. Nr [...] - aktu nadania J. K. stopnia nauczyciela kontraktowego.
Prezydent Miasta W. w dniu [...] r. wszczął z urzędu na podstawie art.61§1 k.p.a. postępowanie w sprawie zbadania decyzji – aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego J. K.. W rezultacie powyższego postępowania wydał oznaczoną wyżej decyzję stwierdzającą nieważność aktu nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie nadania J. K. stopnia nauczyciela kontraktowego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał brzmienie art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, według którego warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz w przypadku nauczyciela stażysty - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie. Organ I instancji przytoczył również art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy – Karta Nauczyciela, zgodnie z którym stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Prezydent Miasta W. wskazał na fakt, że J. K. w dniu nawiązania stosunku pracy legitymowała się zaświadczeniem z dnia [...] r. o stanie odbytych studiów i zaliczeniu [...] semestrów studiów na Wydziale Matematyki i Informatyki Uniwersytetu W..
Powyższe zaświadczenie - zadaniem organu - nie stanowi dokumentu potwierdzającego wykształcenie wyższe, ponieważ zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 z póź. zm.) potwierdzeniem ukończenia szkoły wyższej jest dyplom tej szkoły. W ocenie organu w dniu dokonania awansu strona nie posiadała wyższego wykształcenia z przygotowanie pedagogicznym, albowiem dyplom ukończenia studiów wyższych magisterskich uzyskała w dniu [...] r.. W związku z tym nie spełniała ona wymagań kwalifikacyjnych określonych w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, co zgodnie z art. 10 ust. 8 ustawy Karta Nauczyciela nie pozwalało na nawiązanie ze stroną stosunku pracy, a tym bardziej nadać kolejny stopień awansu zawodowego. Organ I instancji stwierdził, że wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem decyzja nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego wydana została niezgodnie z art. 9b ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podniosła, że w okresie odbywania stażu na nauczyciela kontraktowego nie posiadała ukończonych studiów wyższych, ale dyplom magistra matematyki otrzymała w dniu [...] r. czyli przed postępowaniem kwalifikacyjnym na nauczyciela kontraktowego.
D. Kurator Oświaty w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał na poczynione w postępowaniu odwoławczym ustalenia, według których J. K. została zatrudniona w Zespole Szkół nr [...] we W., w skład którego wchodzi Gimnazjum nr [...], na stanowisku nauczyciela matematyki, legitymując się jedynie zaświadczeniem Uniwersytetu W. z dnia [...] r. o zaliczeniu [...] semestrów studiów na Wydziale Matematyki i Informatyki. Odbyła ona staż wynoszący 9 miesięcy na nauczyciela kontraktowego, uzyskała w dniu [...] r. akceptację komisji kwalifikacyjnej, zaś w dniu [...] r. nadano jej stopień nauczyciela kontraktowego. Organ odwoławczy powołując się również na przepisy art. 9 ust. l pkt l i art. 10 ust. 8 Karty Nauczyciela,stwierdził, że strona otrzymała w dniu [...] r. dyplom ukończenia wyższych studiów magisterskich, wobec tego nie posiadała ona kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela określonych w art. 9 ust. l pkt l Karty Nauczyciela.
Podkreślił organ II instancji,że zgodnie z art.9b ust. l Karty Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnianie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. l pkt l Karty Nauczyciela, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz w przypadku nauczyciela stażysty uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego decyzja o nadaniu J. K. stopnia nauczyciela kontraktowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w omawianym przypadku występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu.
W skardze na decyzję ostateczną J. K. podniosła, że jest ona krzywdząca ze względów zawodowych jak i osobistych. W szczególności wskazała, że cofnięcie stopnia awansu zawodowego dopiero po trzech latach pracy jest krzywdzące z uwagi na konieczność przechodzenia całej drogi zawodowej od początku. Ponadto skarżąca podniosła, że komplet dokumentów niezbędnych do przyznania stopnia nauczyciela kontraktowego uzyskała przed egzaminem, który odbył się w dniu [...] r., zaś tytuł magistra otrzymała w dniu [...] r.
D. Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W szczególności stwierdził, iż dyplom ukończenia studiów skarżąca otrzymała w dniu [...] r., a więc w dacie zatrudnienia nie posiadała kwalifikacji, a mimo to stopień nauczycielski otrzymała w oparciu o przepisy Karty Nauczyciela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,iż wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy.
Zakres rozpoznania niniejszej sprawy determinuje okoliczność, iż decyzje obu organów wydane zostały po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. A zatem w pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii podstaw stwierdzenia nieważności.
Wypada w tym miejscu przypomnieć,że w postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest w trybie nadzoru i organ administracyjny ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach zakreślonych przepisem art. 156 §1 k.p.a. Postępowanie to nie może jednak przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, lecz jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istota sprowadza się do ustalenia czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Przy czym enumeratywne wymienienie w omawianym przepisie wad, nie tylko stanowi katalog przesłanek, warunkujących stwierdzenie nieważności, ale także tym samym zakreśla ramy powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności decyzji wydanych w tym nadzwyczajnym postępowaniu.
Decyzja będąca przedmiotem osądu oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. wydane zostały na skutek wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Nr [...].- aktu nadania J.K. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Zdaniem obu organów orzekających w sprawie decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności rażąco narusza prawo, albowiem występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu. Oceniając pod tym kątem zakwestionowaną decyzję wypada w pierwszej kolejności zauważyć, że rażące naruszenie prawa mimo, iż nie ma ściśle określonego znaczenia, nie ma również charakteru całkowicie abstrakcyjnego. Przede wszystkim odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w którym przeważa pogląd o formalnym rozumieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997r. sygn. akt III SA 1134/96). Taka linia orzecznictwa wiąże się niewątpliwie z językową wykładnią pojęcia rażącego naruszenia prawa. Według definicji zawartej w Słowniku języka polskiego (Warszawa 1993, t. III s.
24) "rażący" znaczy oczywisty, dający się łatwo stwierdzić, niewątpliwy. Wobec tego o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić, gdy występuje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Jest ono z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. W orzecznictwie sądowym ugruntował się również pogląd, według którego jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy oraz, że w przypadku stwierdzenie nieważności decyzji z oparciu o tę przesłankę, organ powinien wykazać, iż treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz, że charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Przechodząc od tych ogólnych uwag na grunt okoliczności badanej sprawy zauważyć należy, iż ocena legalności obu wydanych w sprawie decyzji wymaga odpowiedzi na pytanie czy akt nadania J. K. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego oparty była na prawidłowej wykładni przepisu stanowiącego powołaną w tej decyzji podstawę materialno-prawną, a to przepisu art. 9b ust.4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r.- Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997r. Nr 56, poz. 357 z późn. zm.). Według powołanego przepisu nauczycielowi spełniającemu warunki, o których mowa w ust.1, oraz nauczycielowi zatrudnionemu w trybie art.9a ust.3, w drodze decyzji administracyjnej, stopień awansu zawodowego nadaje nauczycielowi stażyście stopień nauczyciela kontraktowego- dyrektor szkoły (...). Cytowany przepis wprost odwołuje się do warunków, o których mowa w ust.1 art.9b, stanowiącym, iż warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest posiadanie kwalifikacji, o których mowa w art.9 ust.1pkt1, odbycie stażu, z zastrzeżeniem art.9e ust.1-3, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust.6 oraz w przypadku nauczyciela stażysty – uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie (...).
Z kolei przytoczony przepis odwołuje się do art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, zgodnie z którym stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje (...). Przepis art.9 ust.1 ustala ogólne kwalifikacje, których posiadanie jest niezbędne do zajmowania stanowiska nauczyciela.Brak kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela - poza dwoma szczególnymi przypadkami, z którymi nie mamy do czynienia w tej sprawie - w zasadzie uniemożliwia zatrudnienie w tym charakterze. W okolicznościach badanej sprawy zarzut rażącego naruszenia prawa oparto na stwierdzeniu niespełnienia przez stronę wymogu posiadania wyższego wykształcenia, albowiem dyplom ukończenia studiów wyższych uzyskała ona dopiero w dniu [...] r. W tym kontekście wymaga wyjaśnienia sformułowany przez ustawodawcę w przepisie art.9 ust.1 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela wymóg posiadania przez osobę ubiegającą się o stanowisko nauczyciela wyższego wykształcenia.
Niewątpliwie posiadanie wyższego wykształcenia powiązane jest z ukończeniem studiów wyższych. W związku konieczne jest sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz.385 ze zm.), której przepis art. 149 ust. 1 przewiduje, że absolwent uczelni otrzymuje dyplom ukończenia studiów na określonym kierunku. Przepis ust.2 art. 149 zawiera jednocześnie upoważnienie Ministra Edukacji Narodowej do określenia rodzaju owych dyplomów i tytułów zawodowych. A zatem jedynym potwierdzeniem ukończenia studiów jest dyplom wydany przez uczelnię.Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 19 września 2002 r. sygn. akt I PKN 406/01 (OSNP-wkł. 2003/7/10) rozważał kwestię posiadania wyższego wykształcenia w kontekście wymogu,o którym mowa w art.9 ust.1 pkt1 Karty Nauczyciela.
W wspomnianym wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, iż posiadanie wyższego wykształcenia oznacza legitymowanie się odpowiednim dyplomem ukończenia studiów na określonym kierunku. Wskazać należy, że ukończenie studiów wiąże się nie tylko z zaliczeniem wszystkich wymaganych na danym kierunku semestrów, obroną pracy magisterskiej, lecz również z odbiorem dyplomu. Za datę ukończenia nauki na wyższej uczelni przyjmuje się dzień odebrania dyplomu ukończenia studiów, a nie dzień obrony pracy magisterskiej (dyplomowej). Absolwentem wyższej uczelni jest bowiem osoba, która legitymuje się dyplomem jej ukończenia (por. wyrok s. apel. w Katowicach z dnia 24.01.2001r. sygn. akt III AUa 1410/00 Pr. Pracy 2001/10/43).
Również rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 ze zm.) w § 2 ust.1 pkt 1 przewiduje, że kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w zakładach, placówkach i szkołach w nim wymienionych posiada osoba, która legitymuje się dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku zgodnym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym. Omawianym zagadnieniem zajmował się również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 27.11. 2001r. sygn. akt II SA 2133/01 wskazał, iż zarówno z przepisów ustawy z 2000r. o zmianie ustawy –Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jak również z przepisu art.149 ust.1 ustawy z 1990r. o szkolnictwie wyższym oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 ze zm.) wynika, że jeśli wymagane kwalifikacje dotyczą ukończenia studiów wyższych lub studium, kwalifikacje te obejmują legitymowanie się dyplomem ukończenia danych studiów lub studium.
A zatem prawidłowo organy obu instancji uznały, że jeśli wymagane kwalifikacje dotyczą ukończenia studiów wyższych, kwalifikacje te obejmują legitymowanie się dyplomem ukończenia studiów wyższych. Wobec tego dyrektor Gimnazjum Nr [...] we W. nie dysponując w dniu [...] r. dyplomem potwierdzającym ukończenie przez J. K. wyższych studiów nie mógł uznać,że posiada ona kwalifikacje w postaci studiów wyższych magisterskich z przygotowaniem pedagogicznym. Tym samym brak dyplomu, który jak wynika z akt analizowanej sprawy strona otrzymała w dniu [...] r. - a więc po dacie wydania decyzji- świadczył o niespełnieniu wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych ustawą Karta Nauczyciela i braku jednej z ustawowych przesłanek do wydania decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego. Zasadnie wobec tego uznano, że nadanie stopnia awansu zawodowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Określone w przepisie art. 9 b ust. 1 powołanej wyżej ustawy wymagania kwalifikacyjne na stanowisko nauczyciela są jednoznacznie sformułowane i wobec tego nie zachodzi potrzeba dokonania jego rozszerzającej wykładni.
Natomiast nie ulega wątpliwości,że organ administracji rażąco narusza prawo, gdy wbrew literalnemu brzmieniu przepisu i nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normie prawa materialnego, przyznaje uprawnienie stronie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Natomiast nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego podniesione przez skarżącą argumenty natury pozaprawnej, gdyż z punktu widzenia praworządności wszelkie skutki rażącego naruszenia prawa powinny być usuwane.
Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).