Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 29 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 537/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.) – dalej: ustawa oraz art. 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212) po rozpatrzeniu odwołania E. Z. (dalej: skarżący) od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta L. Ś. z dnia [...] r. nr [....] o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Podaniem z dnia 18 marca 2013 r. skarżący wystąpił do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Ś. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką H. Z., ur.[...] r. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w L. Ś. z dnia [....] r., nr [...], matka skarżącego została na stałe zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy wskazaniu, że ten stopień niepełnosprawności powstał w dniu [...] sierpnia 2011 r., a sama niepełnosprawność istniej od 2005 r. Jednocześnie w orzeczeniu wskazano, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Matka skarżącego jest wdową. Z wniosku wynika, że rodzina składa się z dwóch osób. Dochód przypadający na osobę w rodzinie w wysokości 675 zł jest co prawda wyższy od kryterium dochodowego wynoszącego 623 zł o 52 zł, to jednak ta różnica jest mniejsza od najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego 77 zł.

"Skarżący nigdzie nie pracuje, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. Ś. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy". Sprawuje opiekę nad matką. Jedynym jego dochodem jest świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 520 zł, to jednak świadczenie wygaśnie z dniem 30 czerwca 2013 r. i ten dochód należy uznać za utracony. Ostatnim okresem zatrudnienia skarżącego była praca w okresie od 04 października 1999 r. do 04 kwietnia 2000 r. w [...] jako robotnik gospodarczy. Następnie rejestrował się w urzędzie pracy jako bezrobotny, aż do 08 2011 r., kiedy uzyskał świadczenie pielęgnacyjne.

Na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), od dnia 01 stycznia 2013 r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust.

1. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim, okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje (art. 16a ust. 3). W myśl art. 16a ust. 4 ustawy za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny:
2. 1) w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest małoletnia:
3. a) osoby wymagającej opieki,
4. b) rodziców osoby wymagającej opieki,
5. c) małżonka rodzica osoby wymagającej opieki,
6. d) osoby, z którą rodzic osoby wymagającej opieki wychowuje wspólne dziecko,
7. e) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-d, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia
8. - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, a także rodzica osoby wymagającej opieki zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz;
9. 2) w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia:
10. a) osoby wymagającej opieki,
11. b) małżonka osoby wymagającej opieki,
12. c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko,
13. d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia
14. - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, i także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Zgodnie z art. 16a ust. 8 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli:

1. 1) osoba sprawująca opiekę:
2. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,
3. b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym z innych tytułów,
4. c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego,
5. d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
6. 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
7. 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
8. 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;
9. 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
10. 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Odnosząc ustalony w sprawie stan faktyczny do przywołanych przepisów ustawy w ocenie organu odwoławczego skarżącemu nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 3 pkt 22 ustawy przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Ocena, czy w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego miała miejsce faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zdefiniowanego w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy do kompetencji organu właściwego. Również ocena, czy w indywidualnej sprawie ustalona faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, związana była z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność lub znaczny stopień niepełnosprawności, należy do kompetencji organu właściwego. Te określone w art. 16a ust. 1 ustawy podstawowe warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy odróżnić od zapisu zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy dotyczącego innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność.

Powyższe oznacza, że przy rozpatrywaniu sprawy o specjalny zasiłek opiekuńczy należy ustalić, czy doszło do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przypadku skarżącego taki fakt nie miał miejsca. Skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ ostatnie jego zatrudnienie ustało w 2000 r., czyli gdy wymagająca obecnie opieki jego matka nie była w ogóle osobą niepełnosprawną (jej niepełnosprawność powstała w 2005 r., a znaczny stopień tej niepełnosprawności zaistniał z dniem [...] sierpnia 2011 r.).

Nie można więc twierdzić, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką. Skarżący obowiązek opieki podjął, lecz nie wiązało się to z rezygnacją z zatrudnienia, ale z rezygnacją z prób podjęcia zatrudnienia. A w obecnym stanie prawnym ustawodawca – jak to analizowano już wyżej – rozróżnił te dwie sytuacje.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że organy administracyjne nie są uprawnione do oceny, czy stosowny przepis jest zgody z normami konstytucyjnymi. Dlatego też organ odwoławczy nie mógł ustosunkować się do argumentów odwołania odnoszących się do konstytucyjności przepisów, na których oparta została decyzja.

W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając niewłaściwą interpretację art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niezgodności tego unormowania z Konstytucją. Wskazał, że dotychczas przysługiwało mu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z pracy lub innej pracy zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola obejmuje zatem materialną i formalną prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi art. 16a ust. 1 powyżej wskazanej ustawy, w brzmieniu:

Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego przepisu wynika, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi istnieć związek przyczynowy. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie, musi polegać na faktycznym zaprzestaniu wykonywania pracy, a nie na jej niepodejmowaniu. Określone w art. 16a ust. 1 warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego różnią się zatem od zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy), które może być przyznane osobie, która nie tylko rezygnuje z zatrudnienia, ale także osobie, która nie podejmuje pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki. Zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły, że nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Skarżący pozostaje bez pracy od 2000 r. Nie można zatem mówić o rezygnacji skarżącego z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad H. Z., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [..] września 2011 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2011 r.

W świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy uprawniona była odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia.

Sąd spostrzegł, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał niewłaściwie art. 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Uchybienie to nie ma jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia.

Z punktu widzenia przedmiotu sporu wskazać należy, że problem natury prawnej (konstytucyjnej) związany z regulacją prawną stanowiącą podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji dostrzeżony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IISA/Po 1026/13 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139 poz. 992 z późniejszymi zmianami), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przy czym w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu również nie dostrzegł problemu interpretacyjnego art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który – w jego ocenie – jest skonstruowany w sposób jasny a wykładnia literalna nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści.

Odnosząc się do sprawy wcześniej przyznanego skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego podnieść należy, że na skutek zmiany przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, skarżący zachował prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dotychczasowej wysokości jedynie do dnia 30 czerwca 2013 r. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi bowiem, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, czyli po dniu 30 czerwca 2013 r. (art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej).

Przywołane przepisy intertemporalne (przejściowe) dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Powołany wyrok dotyczył badania zgodności z Konstytucją art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej.

Trybunał nie odnosił się – do poprawności nowych kryteriów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skutkiem orzeczenia Trybunału będzie zmiana prawa. A zatem w chwili obecnej wymienione orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).