Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia.[...] r., Nr [...]wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 i art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego.
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia [...] r. w przedmiocie między innymi przyznania jej zasiłku stałego w kwocie [...] zł począwszy od marca 2007 r. Organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie udzielenia Mieczysławowi Cieślakowi pomocy w formie zasiłku stałego, z tym uzasadnieniem, że strona cofnęła wniosek w toku aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] r.
W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona domagała się przyznania jej zasiłku stałego, podnosząc, że wnioskowane świadczenie jest jej niezbędne dla zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zdaniem odwołującego prawo do pomocy społecznej wynika z uregulowań zawartych w Konstytucji, wobec czego niedopuszczalne jest umorzenie postępowania wszczętego w tym przedmiocie.
Organ odwoławczy w motywach decyzji przywołał brzmienie przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organ umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, a więc w przypadku, gdy nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zdaniem organu II instancji bezprzedmiotowość postępowania wywołuje również sytuacja, gdy strona postępowania występuje z wnioskiem w sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, bowiem tożsamość sprawy istnieje, gdy sprawa dotyczy tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu i stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dokonano aktualizacji wywiadu środowiskowego, w którego ramach oceniono aktualną sytuację strony, a także szczegółowo ustalono jej żądania określone we wniosku z dnia [...] r. Jednocześnie przed organem I instancji ustalono, że z uwagi na przyznanie stronie decyzją z dnia [...] r. zasiłku stałego za okres od marca do maja 2007 r., nie ubiega się ona ponownie o przyznanie zasiłku stałego.
Natomiast wobec wniesionego odwołania i cofnięcia wniosku nie ma podstaw - w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego - do umorzenia postępowania w sprawie na mocy art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem żądanie strony dotyczące umorzenia postępowania musi istnieć również na poziomie postępowania odwoławczego. Jednocześnie zauważył organ II instancji, że rozpatrywana sprawa jest tożsama postępowaniem prowadzonym przez organ I instancji zakończonym decyzją ostateczną. Wnioski te organ II instancji wywiódł z następujących faktów prawotwórczych, a mianowicie: decyzją z dnia 31 października 2006 r. Nr [...] r. przyznano M. C. prawo do zasiłku stałego w wysokości [...] zł na okres od [...] r. do [...] r.. Decyzja ta została uchylona decyzją organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...] r., w związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony i uniemożliwianiem przez stronę przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego.
W związku z kolejnym wnioskiem z dnia [...] r. organ I instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] przyznał stronie zasiłek stały na okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium powyższe świadczy o tożsamości sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją organu I instancji z [...] r. Nr [...] ze sprawą wszczętą wnioskiem strony z dnia 24 maja 2007 r., bowiem w obu sprawach występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, w sprawie występuje ten sam stan prawny i faktyczny, wobec czego z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia w tej samej sprawie dwóch postępowań konieczne było umorzenie postępowania w sprawie w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
W skardze na decyzję ostateczną M. C. wniósł o jej unieważnienie oraz zasądzenie kwoty 7206 zł jako utraconej w związku z wydaniem kwestionowanych decyzji. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przez organy pomocowe przepisów art. 3 ust. 1, art. 15 pkt 1 i 5 oraz art. 100 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz przepisów Konstytucji RP tj. art. 67 ust. 1 i art. 68 ust.
- 3. Zdaniem skarżącego przepisy Konstytucji oraz ustawy o pomocy społecznej obligują organy administracji publicznej do zapewnienia osobie niepełnosprawnej wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji ostatecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
. W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem strony o zwrot kwoty 7.206zł z tytułu " rzeczywistych i autentycznych wydatków" wskazać na wstępie należy,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ono opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie czy kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron.
Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).
Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem osądu w badanej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego.Umorzenie postępowania administracyjnego następuje w dwóch sytuacjach przewidzianych w art.105 kpa, a mianowicie z powodu bezprzedmiotowości postępowania stwierdzonej przez organ oraz z powodu wycofania żądania wszczęcia postępowania przez stronę. Umorzenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania jest obligatoryjne, co wynika z kategorycznego brzmienia art.105 § 1 kpa. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art.105 § 1kpa jest bezprzedmiotowość postępowania z " jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej.
Przywołany przepis wskazuje na rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracji publicznej, gdy dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialno-prawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera ona inny skutek prawny, oznacza bowiem,że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji Podstawowe znaczenie w ustaleniu zakresu stosowania art. 105 § 1kpa ma treść pojęcia " bezprzedmiotowość postępowania". Z uwagi na zasadniczy cel postępowania administracyjnego, jakim będzie zawsze konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu, pojęcie bezprzedmiotowości należy odnieść do elementów materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie. W przypadku braku możliwości ustalenia lub określenia chociażby jednego elementu tego stosunku mamy do czynienia z ujawnieniem się przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak i, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck 2005, s.485 oraz B. Adamiak i, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Unimex 2006, s.769).
Niewątpliwie organ podejmując decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.), zobligowany jest do wskazania w uzasadnieniu tej decyzji przyczyn bezprzedmiotowości postępowania. Natomiast zakres kontroli sądowo – administracyjnej takiej decyzji sprowadza się jedynie do zbadania, czy organy podejmując rozstrzygnięcie prawidłowo ustaliły przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, która jest niezbędna do zastosowania instytucji umorzenia postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. k.p.a. Kluczowym zagadnieniem jest zatem ustalenie, kiedy postępowanie administracyjne posiada swój przedmiot. Według literatury przedmiotu oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego- przedmiot postępowania istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki,, a mianowicie:
- - w sprawie działa organ administracji publicznej,
- - organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie,
- - sprawa ma charakter indywidualny,
- - rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej,
- - w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia,
- - zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną,
- - istnieje podmiot mogący być stroną postępowania,
- - podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie
- - nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005, s.44).
A zatem sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie wszczęte w sprawie, która została już załatwiona decyzją ostateczną. Wydanie bowiem decyzji załatwiającej tę samą sprawę co do istoty po raz drugi powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu obarczona jest wadą nieważnością (art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.). Przechodząc od tych ogólnych uwag na grunt okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy za podstawę umorzenia postępowania uznał bezprzedmiotowość postępowania spowodowaną pozostawaniem w obrocie ostatecznej decyzji z dnia [...]r. Nr [...] rozstrzygającej o prawach strony w analogicznym zakresie, jak objętych wnioskiem skarżącego z dnia [...] r., w którym domaga się on między innymi przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego.
Analiza materiału aktowego zgromadzonego w sprawie w tym zakresie nie nasuwa żadnych wątpliwości. Wynika z niego,że decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r., Nr [...] przyznano skarżącemu zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Od powyższej decyzji strona nie odwołała się, wobec czego stała się ona ostateczna w toku instancji. A zatem prawidłowo wywiódł organ odwoławczy,że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, rozumianą jako funkcjonowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia w tym samym przedmiocie, za ten sam okres i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Albowiem dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę pozostaje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma lub treść wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa.
Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.
Na powyższe uwarunkowania organ II instancji zasadnie zwrócił uwagę, dochodząc zarazem do trafnych, znajdujących umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, wniosków. Stanowiska tego nie mogą przy tym zmienić argumenty skargi. Nie dostarczają bowiem podstaw do skutecznego zwalczenia poglądu, że postępowanie wszczęte wnioskiem strony jest w omawianym zakresie bezprzedmiotowe. Argumenty te są zresztą w ocenie Sądu o tyle chybione, że dotyczą kwestii merytorycznych dla niniejszej sprawy - w związku z czym nie mogą stanowić przedmiotu oceny, albo też odnoszą się do okoliczności, które mogłyby być przedmiotem badania w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych
Z tych samych przyczyn zbędne jest szersze ustosunkowanie się do zarzutów skargi nakierowanych na merytoryczne racje udzielenia pomocy na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W tym stanie rzeczy zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.