Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania E. Z.-P. (dalej: strona, odwołująca się, skarżąca) od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy K. decyzji Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...]) odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na M. P. i H.P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zakwestionowaną decyzję utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 16 czerwca 2016 r. strona zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wyżej wymienione dzieci.
Opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że mąż wnioskodawczyni – M. P., z którym tworzy rodzinę i wspólnie wychowuje dzieci, jako pierwszy, w dniu 1 kwietnia 2016 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci.
Od powyższej decyzji strona odwołała się podnosząc, że w jej małżeństwie jakiś czas temu pojawiły się problemy, w związku z którymi mężowi założono "Niebieską Kartę". W wyniku tego zgłoszenia w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej uruchomiono procedurę interwencji kryzysowej w zakresie stosowanej przemocy. Dodała, że mąż często wyjeżdża, w związku z czym to ona spędza czas z dziećmi w domu i lepiej wie, czego dzieci w danej chwili potrzebują.
Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195; dalej: ustawa), świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka.
Zgodnie z art. 22 ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Z akt sprawy wynika, że mąż wnioskodawczyni, z którym tworzy rodzinę i wspólnie wychowuje dzieci, jako pierwszy, w dniu 1 kwietnia 2016 r., złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego i decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. ([...]), Wójt Gminy K. przyznał mu świadczenie wychowawcze na dzieci.
W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnienia strony i jej męża do świadczenia wychowawczego na dzieci. Mając jednak na względzie brzmienie art. 22 ustawy Kolegium uznało, że wobec złożenia stosownego wniosku przez męża strony w dniu 1 kwietnia 2016 r., a przez stronę w dniu 16 czerwca 2016 r., prawo do przedmiotowego świadczenia wychowawczego przysługuje jej mężowi, jako temu, który pierwszy złożył wniosek.
Organ pierwszej instancji zasadnie zatem odmówił w przedmiotowej sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci odwołującej się.
Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do tutejszego Sądu.
W skardze zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że mają z mężem poważne problemy rodzinne. W domu przebywa cały czas z dziećmi sama i nie wie na co mąż przeznacza świadczenia uzyskane na dzieci. Ponadto dodała, że dzieci dużo chorują.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. skarżąca dodatkowo podkreśliła, że nie wiedziała, że mąż złożył wniosek o świadczenie wychowawcze. Wyjaśniła, że nie wie na co przeznacza otrzymywane świadczenia. Mąż robi zakupy, które w danym momencie są - w jego ocenie, potrzebne. Wskazała również, że z tytułu założenia "Niebieskiej Karty" mąż został zakwalifikowany do uczestnictwa w terapii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji, nie zostały podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.
Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego, wnioskowanego na dzieci.
Organy administracyjne stanęły na stanowisku, że skarżącej nie przysługuje świadczenie, z uwagi na to, że jako pierwszy wystąpił o nie jej mąż i to jemu zostało przyznane. Biorąc zaś pod uwagę brzmienie przepisu art. 22 ustawy, który m.in. stanowi, że jeśli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek, uznały, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki poddające tę okoliczność w wątpliwość.
W opinii Sądu, dokonując analizy ustalonego przez organy pomocy społecznej stanu faktycznego sprawy oraz art. 22 ustawy w jego całokształcie, z poglądem organów obu instancji nie można się zgodzić. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które obligowały Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji stanowiły przepisy omawianej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W art. 4 ust. 1 i 2 ustawa stanowi, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1 i 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. (...).
Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 16 ustawy pojęcie rodzina - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162); (...).
Z kolei, art. 22 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się.
W rozważanej sprawie, jawi się wyraźnie, że organy orzekające rozstrzygnięcia i motywy podjętych decyzji oparły na przekonaniu, że skoro skarżąca wraz z mężem nie są rozwiedzeni ani w separacji i zamieszkują razem, to opiekę nad dziećmi sprawują jednocześnie i że do jednoznacznego stwierdzenia, iż skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia na dzieci wystarczy wypełnienie dyspozycji zawartej w zdaniu 2 art. 22 ustawy, tj. fakt, że jako pierwszy z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wystąpił jej mąż.
W opinii Sądu, ocena organów pomocy społecznej, że w rodzinie skarżącej opieka nad dziećmi jest sprawowana równocześnie przez oboje rodziców, w okolicznościach niniejszej sprawy jest co najmniej przedwczesna, gdyż ustalając stan faktyczny sprawy organy orzekające w istocie tego nie zbadały. Pominęły dyspozycję zawartą w zdaniu 3 art. 22 ustawy, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana winien ustalić kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Faktem jest, iż to mąż skarżącej jako pierwszy wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego. Jednak z jej wyjaśnień wynika, że pomimo tego, że są małżeństwem i mieszkają razem, dziećmi zajmuje się ona ponieważ jej mąż cały czas wyjeżdża. Poza tym mają poważne problemy rodzinne, na skutek których mężowi została założona "Niebieska Karta", a w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej uruchomiono procedurę interwencji kryzysowej w zakresie stosowanej przemocy. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że w myśl art. 9d ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390) podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskie Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie. Procedura "Niebieskie Karty" obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie (ust. 2).
Przedstawiciele podmiotów, o których mowa w ust. 2, realizują procedurę "Niebieskie Karty" w oparciu o zasadę współpracy i przekazują informacje o podjętych działaniach przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego (ust. 3).
W świetle powyższego dopiero zatem ustalenie, kto tak naprawdę (faktycznie) sprawuje opiekę na dziećmi, da podstawę do prawidłowej konkretyzacji prawa w omawianym zakresie.
Przy czym, biorąc pod uwagę uregulowaną w wyżej powołanym art. 9d ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zasadę współpracy pomiędzy organami pomocy społecznej, Policji, oświaty i innymi w sprawach procedury "Niebieskie Karty", prócz wskazanym w art. 22 ustawy wywiadem środowiskowym, organy orzekające ustalając kwestię sprawowania opieki winny także posiłkować się informacjami uzyskanymi w trybie procedury "Niebieskie Karty".
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że prawo do świadczenia wychowawczego nie jest uzależnione jedynie od posiadania władzy rodzicielskiej. Ustawodawca uzależnił przyznanie tego prawa – w przypadku jego zbiegu – od faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem, czyli wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem, zaspokajania jego potrzeb, wychowania i utrzymania. Przedstawiony pogląd wynika wprost z art. 22 zdanie 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.
Jednak zarówno Kolegium jak i organ I instancji w ogóle nie podjęły próby ustalenia, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dziećmi w rodzinie skarżącej. Zdaniem Sądu organy dysponując powyższymi danymi, powinny powziąć wątpliwość, czy ojciec dzieci sprawuje faktyczną nad nimi opiekę. W celu wyjaśnienia tej okoliczności organ I instancji powinien zastosować art. 22 zdanie 3 ustawy, który jak już wyżej cytowano stanowi, że w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, drugi rodzic, złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że organy orzekające pominęły zdanie 3 tego przepisu, choć były podstawy do jego zastosowania. Nie wykorzystały też możliwości uzyskania informacji na temat sytuacji rodzinnej skarżącej korzystając z informacji zebranych w związku z wdrożeniem wobec męża skarżącej procedury "Niebieskie Karty". W rezultacie nie doszło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego.
Podkreślić przy tym należy, że organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że Sąd nie przesądzając treści przyszłego rozstrzygnięcia organów orzekających, wskazuje, że organ w toku ponownego rozpoznania sprawy stosując art. 22 zdanie 3 omawianej ustawy winien przeprowadzić wywiad środowiskowy, celem ustalenia kto w istocie biorąc pod uwagę problemy, które wystąpiły w rodzinie, sprawuje faktycznie opiekę nad dziećmi skarżącej i jej męża.
Dopiero po ustaleniu tych okoliczności, jak i mając na uwadze okoliczności związane z procedurą "Niebieskiej Kart" - organ uprawniony będzie do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.