Uzasadnienie
W dniu 14 stycznia 2022 r. P. R. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. R. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 9 października 2017 r. r., zaliczające matkę skarżącego do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 17 maja 2011 r. (05 – R,)7 – S), orzeczenie ZUS z dnia 24 czerwca 2020 r., stwierdzające że wnioskodawca jest częściowo niezdolny do pracy do dnia 30 czerwca 2022 r. w związku z wypadkiem przy pracy oraz decyzję z dnia 1 marca 2021 r. o waloryzacji renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Decyzją z dnia 8 lutego 2022 r. nr MOPS.DŚ.4322/9880/SP/2021 Prezydent Miasta Wałbrzycha odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że nie została spełniona jedna z przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność matki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca w sposób prawidłowy i wykluczający możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy sprawuje całodobową opiekę nad matką.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr SKO 4103/184/20220 uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że w następstwie wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13 nie można odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku możliwości ustalenia, kiedy powstała niepełnosprawność matki wnioskodawcy. Należy też uwzględnić wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 stwierdzający niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W tej sytuacji organ winien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty. W rozpatrywanej sprawie organ zaniechał poinformowania strony o możliwości wyboru świadczenia.
W wyniku wezwania organu pierwszej instancji z dnia 29 kwietnia 2022 r. do złożenia oświadczenia o wyborze jednego ze świadczeń, strona w piśmie z dnia 16 maja 2022 r. poinformowała organ, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od zawieszenia wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Decyzją z dnia 18 maja 2022 r. nr MOPS.DŚ.4322/9880/2/SP/2021 Prezydent Miasta Wałbrzycha odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji ponownie wskazał, że nie została spełniona jedna z przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność matki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca w sposób prawidłowy i wykluczający możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy sprawuje całodobową opiekę nad matką. Jednakże w odpowiedzi na wezwanie z dnia 16 maja 2022 r. strona poinformowała, że nie zawiesi prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13. Strona zauważyła, że organ wadliwie uznał, iż strona nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że nie jest możliwe ustalenie, kiedy matka stała się osobą niepełnosprawną. Nie budzi wątpliwości, że strona nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.
Przy piśmie z dnia 14 lipca 2022 r. strona nadesłała orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 30 czerwca 2022 r., ustalające że strona nie jest niezdolna do pracy.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 18 lipca 2022 r. nr SKO 4103/369/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką od dnia 1 lipca 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w wysokości 2.119 zł i od dnia 1 stycznia 2023 r. w wysokości, jaka w tym czasie będzie ustalona oraz odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. Kolegium wyjaśniło, że w następstwie wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13 nie można odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku możliwości ustalenia, kiedy powstała niepełnosprawność matki wnioskodawcy.
Należy też uwzględnić wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 stwierdzający niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury lub renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy obowiązuje mechanizm wyboru świadczenia korzystniejszego.
Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera świadczenie emerytalne lub rentowe, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego. Natomiast wnioskodawca z możliwości takiej nie skorzystał mimo pouczenia organu, o czym świadczy oświadczenie z dnia 16 maja 2022 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że zakres opieki sprawowanej przez stronę nad matka wyklucza podjęcie zatrudnienia. Skoro więc wnioskodawca utracił prawo do renty od 1 lipca 2022 r. należy mu przyznać od tej daty świadczenie pielęgnacyjne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe przyjęcie, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 i uznanie, że istnieją podstawy do warunkowania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego zawieszenia renty przyznanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy i nie przyznanie świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 stycznia 2022 r.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, podobnie jak w odwołaniu, że TK jasno i bez wątpliwości stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Dlatego też pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i odmowa zawieszenia prawa do jej pobierania nie uzasadniają odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec braku przepisów szczególnych uznać należy, że osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a w wysokości wynikającej z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3 ustawy. Forsowanie potrzeby "wyrównania" sytuacji opiekuna rencisty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a zwłaszcza zmuszanie go do rezygnacji z renty, w istocie niweczy skutki wyroku SK 2/17. W wyroku wyraźnie wskazano, że utraciła moc regulacja czyniąca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, uprawniony do takiej renty ma po prostu prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II).
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku uczestnika postępowania. Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Jak wynika z treści wyroku za sprzeczne z Konstytucją RP Trybunał uznał wyłącznie całkowite pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę z tytułu niezdolności częściowej do pracy, bez rozwiązania zagadnienia kolizji wymienionych świadczeń.
Oceniając kwestię zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia rentowego, w kontekście sposobu realizacji tych świadczeń w sytuacji ich zbiegu, należy sięgnąć do prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozwalającej na realizację zasad równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej (art. 2). Przy czym należy pamiętać, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Należy wyjaśnić, że w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, na mocy którego, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1), natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2).
Przepisy każdej z wymienionych ustaw regulują więc zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5, czy art. 33 ust. 4). Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.
Mając zatem na uwadze powyższe oraz ustawowy cel świadczenia pielęgnacyjnego jakim jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy zastosowaniu wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, sprawiedliwe i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi, jest uznanie prawa do wyboru świadczenia także w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżący pozostaje w błędzie, co do skutków powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaś według aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, którą Sąd w tym składzie w pełni podziela, warunkiem niezbędnym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania renty w niższej wysokości, w tym renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (lub innego świadczenia emerytalno-rentowego), jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do renty, czy emerytury (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020, sygn. I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 oraz z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, a także z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20).
Innymi słowy, wnioskodawca ma prawo dokonać wyboru pomiędzy świadczeniami z sytemu zabezpieczenia społecznego pozostającymi w kolizji, analogicznie do rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę miedzy innymi w art. 27 ust. 5 ustawy. Przy czym prawo wyboru wiąże się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 958/20).
Jak wynika z akt sprawy skarżący, w odpowiedzi na zawiadomienie organu pierwszej instancji z dnia 29 kwietnia 2022 r., wypowiedział się w oświadczeniu z dnia 16 maja 2022 r. negatywnie co do zawieszenia przez niego prawa do renty otrzymywanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy, uważając, że nie ma podstaw prawnych do zawieszenia jej poboru. Według skarżącego, od 9 stycznia 2020 r. przesłanka negatywna w postaci uprawnienia do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy utraciła moc obowiązującą, zatem pobieranie tego świadczenia nie stanowi na moment orzekania przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Tak więc należy stwierdzić, iż organ umożliwił stronie dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, gwarantowanym w wyższej kwocie niż pobierana przez skarżącego do 30 czerwca 2022 r. renta, jednakże skarżący z tego prawa nie skorzystał, pozostając przy świadczeniu rentowym. W tej sytuacji orzeczona przez organ odmowa przyznania prawa doświadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. jest zasadna, a zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Mając na uwadze powyższe, Sąd zobligowany był skargę oddalić, o czym orzekł na wstępie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.