Uzasadnienie
W dniu 16 sierpnia 2020 r. B.C. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K.M. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2019 r., zaliczające K.M. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem o znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji oraz ustalające, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 14 września 2016 r. Ponadto wnioskodawca załączył zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] o pobieraniu renty rodzinnej w wysokości 987,31 zł brutto.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. M., ponieważ niepełnosprawność matki wnioskodawczyni nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, a wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka.
W odwołaniu z dnia 3 września 2020 r. (wpływ do organu – 7 września 2020 r.) strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że w świetle wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie jest już istotne, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Organ pierwszej instancji pominął również ustalenie, czy renta rodzinna została przyznana stronie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i do innego świadczenia emerytalno – rentowego.
Organ pierwszej instancji w wyniku rozmowy telefonicznej z pracownikiem ZUS Oddział w B. ustalił, że w przypadku zbiegu świadczeń emerytalno – rentowych taka informacja byłaby zawarta w zaświadczeniu o pobieranym świadczeniu. U wnioskodawczyni nie występuje więc zbieg świadczeń (notatka służbowa z dnia 7 września 2020 r.). Poza tym organ w dniu 7 września 2020 r. zlecił przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu sprawowania opieki. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu 10 września 2020 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma podstaw do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że niepełnosprawność istnieje od 72 – go roku życia, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 14 września 2016 r., skoro bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje moment powstania niepełnosprawności. Strona nie jest wyłączona z prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie pobiera renty rodzinnej przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego.
Jednakże wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki z art. 17, dotyczącej nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawczynię nie ma istotnego związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Wnioskodawczyni sprawuje prawidłową opiekę nad matką, polegającą głównie na pomocy w codziennych czynnościach (przygotowywanie posiłków, dozowanie lekarstw, porządki, wymiana pampersów, robienie zakupów, czynności higieniczne, kontakty z lekarzem, spacery). Opieka ta nie jest i nie musi być świadczona ciągle w sposób nieprzerwany, wyłączający możliwość podjęcia zatrudnienia w takim wymiarze i zakresie, który umożliwi stronie codzienne wykonywanie niezbędnych czynności opiekuńczych wobec matki.
Rozmiar sprawowanej opieki nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym bardziej, że matką opiekuje się po godzinach pracy jej syn, z którym matka mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4. Strona wyjaśniła, że zrezygnowała z pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, a organ drugiej instancji całkowicie pominął, że matka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wywiódł nieuprawniony wniosek, że matka nie wymaga stałej pomocy swej córki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie spełniła przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, uznając że zakres sprawowanej opieki (przygotowywanie posiłków, dozowanie lekarstw, porządki, wymiana pampersów, robienie zakupów, czynności higieniczne, kontakty z lekarzem, spacery), umożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Tym bardziej, że matką opiekuje się po godzinach pracy jej syn, z którym matka mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Okoliczności te organ odwoławczy ustalił m. in. na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w dniu 10 września 2020 r. Organ odwoławczy przyjął również, że skarżąca nie pobiera renty rodzinnej w zbiegu z uprawnieniem do innych świadczeń emerytalno – rentowymi, mając na uwadze notatkę służbową, sporządzoną przez pracownika organu pierwszej instancji z przebiegu rozmowy telefonicznej z pracownikiem ZUS w dniu 7 września 2020 r.
Należy zwrócić jednak uwagę, że powyższe czynności dowodowe organ pierwszej instancji przeprowadził już po wydaniu decyzji w dniu [...] sierpnia 2020 r., w wyniku złożenia przez skarżącą odwołania, które wpłynęło do organu w dniu 7 września 2020 r. Czynności dowodowe zostały wiec przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w toku postępowania międzyinstancyjnego.
Zakres uprawnień organu pierwszej instancji w toku postępowania międzyinstancyjnego określa art. 132 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256). Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżona decyzję. Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (art. 132 § 2 k.p.a.). Przepisy te nie przewidują wprost możliwości prowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania dowodowego lub wyjaśniającego. Zasadniczo, organ pierwszej instancji może uchylić lub zmienić swoją decyzję, odmiennie oceniając dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, jeżeli uzna wszystkie zarzuty odwołania za słuszne.
Obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, ponownego zbadania sprawy, polega w istocie na ocenie prawidłowości decyzji w świetle żądań i zarzutów strony zawartych w odwołaniu. Organ pierwszej instancji nie jest zatem obowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego celem rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu, lecz powinien ocenić prawidłowość tej decyzji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu na podstawie materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną decyzji nieostatecznej lub – wyjątkowo – na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę w odwołaniu na poparcie swoich żądań i zarzutów. Ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego dla ponownego rozstrzygnięcia sprawy w granicach art. 132 jest uzasadnione także tym, że organ pierwszej instancji jest obowiązany wydać decyzję w terminie siedmiu dni od daty otrzymania odwołania.
Praktycznie ogranicza to zakres postępowania dowodowego do niezbędnego minimum, a w konsekwencji redukuje zakres ponownego zbadania sprawy do korygowania w tym trybie oczywistej nieprawidłowości decyzji. Jednakże nie zwalnia to organu, który wydał decyzję, od obowiązku przekonującego uzasadnienia prawnego i faktycznego nowej decyzji (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el. 2020, Komentarz).
Organ pierwszej instancji nie był zatem uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego po wniesieniu odwołania przez stronę w związku z wątpliwościami organu co do zakresu sprawowanej opieki, a więc do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji nie kwestionował bowiem charakteru i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą. Prowadząc tego rodzaju postępowanie dowodowe i wyjaśniające po wydaniu decyzji organ pierwszej instancji naruszył art. 132 § 1 k.p.a.
Należy tez zauważyć, że z kwestionariusza wywiadu środowiskowego nie wynika, czy skarżąca była obecna przy przeprowadzaniu tego wywiadu. Stosownie do art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, a zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast strona nie została poinformowana o zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego i nie miała możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału dowodowego w trybie art. 10 § 1 k.p.a.
Naruszenie w rozpatrywanej sprawie art. 10 § 1 k.p.a. jest istotne, ponieważ organ odwoławczy odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie innej przesłanki niż organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy odmówił przyznania świadczenia z uwagi na zakres sprawowanej opieki, natomiast organ pierwszej instancji odmówił przyznania tego świadczenia z powodu daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej oraz pobierania renty rodzinnej przez skarżącą. Organ drugiej instancji, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie odmiennej przesłanki niż zastosowana przez organ pierwszej instancji, uniemożliwił skarżącej przedłożenie w postępowaniu administracyjnym dowodów dotyczących sprawowania opieki nad matką, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (koszty zastępstwa procesowego 480 zł).