Uzasadnienie
W dniu 17 lutego 2020 r. A. B. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Bystrzycy Kłodzkiej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką M. K. Do wniosku strona załączyła m. in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 lutego 2019 r., zaliczające M. K. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz ustalające, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 23 stycznia 2019 r., a daty niepełnosprawności nie da się ustalić oraz oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 22 listopada 2019 r. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że babka cierpi na liczne schorzenia, a opieka polega na podawaniu wszystkich posiłków, mierzeniu ciśnienia, sprzątaniu mieszkania, praniu, prasowaniu, opłacaniu rachunków, robieniu zakupów, realizacji recept, towarzyszeniu w wizytach u lekarzy, załatwianiu spraw urzędowych, wychodzeniu na spacery.
Decyzją z dnia 1 kwietnia 2020 r. nr SR.8252.000648.2020 Burmistrz Bystrzycy Kłodzkiej odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką, ponieważ wnioskodawczyni pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy oraz brak daty powstania niepełnosprawności babki wnioskodawczyni.
Decyzją z dnia 19 maja 2020 r. nr SKO 4103/210/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało, że bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje moment powstania niepełnosprawności. Poza tym rzeczą organu pierwszej instancji jest doprowadzenie we właściwym trybie do wygaśnięcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, po uwzględnieniu oświadczenia wnioskodawczyni o rezygnacji z tego zasiłku w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zasadne jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji możliwości sprawowania opieki przez córkę osoby wymagającej opieki.
Decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. nr SR.8252.000765.2020 Burmistrz Bystrzycy Kłodzkiej odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką. Organ pierwszej instancji ustalił, że M. K. posiada troje dzieci: córkę E. K., mieszkającą w N., syna J. K., emeryta mieszkającego w K., który nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności oraz syna Z. K., rencistę mieszkającego w W., posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności. Brak jest więc przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ dzieci osoby niepełnosprawnej żyją, a jeden z synów zamieszkały w K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że wnuczka nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędna ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że strona nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. Zdaniem strony uregulowania ustawowe należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiści sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. Wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
Decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr SKO 4103/374/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby którekolwiek z trojga dzieci osoby niepełnosprawnej legitymowało się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według strony J. K. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, Z. K. posiada orzeczenie o niepełnosprawności, ale strona nie wie, w jakim stopniu. Natomiast E. K. przebywa obecnie w N. Obowiązek sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną spoczywa w pierwszej kolejności na jej dzieciach. Skoro wnioskodawczyni nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełniania obowiązku alimentacyjnego na rzecz babki, to nie może ona uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego. Strona nie przedłożyła w toku postępowania stosownego orzeczenia o niepełnosprawności dzieci osoby wymagającej opieki. Na podstawie oświadczenia strony, że córka osoby wymagającej opieki jest "schorowana", nie można uznać, że stan jej zdrowia wyklucza możliwość zaopiekowania się niepełnosprawną matką.
Kolegium zaznaczyło, że nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z innych przyczyn, np. z powodu zamieszkiwania w innym mieście. Innego rodzaju okoliczności, nieobjęte treścią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie mogą być brane pod uwagę. Okoliczność zamieszkiwania dzieci osoby wymagającej opieki poza miejscem zamieszkania rodzica, nie uzasadnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce. Okoliczność ta nie zwalnia bowiem z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku wypełnianie obowiązku alimentacyjnego przez dzieci nie musi polegać na świadczeniu osobistej opieki nad matką, ale może polegać np. na opłacaniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że skarżąca jako wnuczka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Według skarżącej uregulowania ustawowe należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiści sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi.
Wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Jak wynika z materiału dowodowego, dzieci osoby niepełnosprawnej nie są w stanie opiekować się niepełnosprawną matką w sposób wystarczający. Trudno zgodzić się, że osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, nie mające obiektywnej możliwości zaopiekowania się niepełnosprawną matką z uwagi na własny stan zdrowia powinny się taką osobą opiekować, podczas gdy są osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności i te osoby dają rękojmię prawidłowej opieki nad osobą niepełnosprawną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga w rozpatrywanej sprawie nie podlega uwzględnieniu.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z powyższych przepisów wynika, że sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych.
W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
Do unormowań przepisów k.r.o. nawiązuje art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Tym samym, przepisy te w konfrontacji z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Z art. 17 ust. 1a pkt 2 i pkt 3 u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia językowa art. 17 ust. 1a pkt 2 i pkt 3 u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni ustalić, że dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki.
Jak ustalono w rozpatrywanej sprawie, żyją dzieci, dwóch synów i córka, osoby wymagającej opieki. W wezwaniu z dnia 28 maja 2020 r. (odebranym 8 czerwca 2020 r.) organ pierwszej instancji zobowiązał stronę do złożenia oświadczenia o sytuacji zawodowej i zdrowotnej synów osoby wymagającej opieki, podania ich adresów zamieszkania i przedłożenia ich orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. W oświadczeniach z dnia 30 czerwca 2020 r. i 10 lipca 2020 r. strona wskazała, że J. K. zamieszkuje w K. na ul. [...] na [...] piętrze, jest emerytem i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z. K. mieszka w W., jest rencistą i prawdopodobnie posiada orzeczenie o niepełnosprawności, ale strona nie potrafiła wskazać, o jaki stopień niepełnosprawności chodzi. Strona oświadczyła, że nie jest w stanie podać dokładnego miejsca zamieszkania synów babki oraz jasno opisać ich sytuację zawodową i zdrowotną. W treści wniosku oraz w załączniku nr 1 do wniosku strona podała, że matka E. K. (córka osoby wymagającej opieki), [...] lat, mieszka w N., jest schorowana, a strona nie zna jej adresu zamieszkania.
Należy zatem zaznaczyć, że w toku postępowania nie przedstawiono orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności dzieci osoby wymagającej opieki, zatem strona nie wykazała niezdolności dzieci do sprawowania opieki nad matką. Nie wykazała również, aby sytuacja materialna i finansowa dzieci osoby wymagającej opieki uniemożliwiała im spełnienie obowiązku alimentacyjnego wobec matki w formie pieniężnej.
Zasadne było odmowne załatwienie wniosku skarżącego jako wnuczki osoby wymagającej opieki o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.
Nie uzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez uznanie, że skarżąca jako wnuczka nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, jak również zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędną ocenę materiału dowodowego sprawy. Organy prawidłowo bowiem przyjęły, że strona nie wykazała, aby dzieci osoby wymagającej opieki zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji wobec matki posiadały orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz nakazu ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 konstytucji RP) wskazać należy, że przedstawiona powyżej wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wymienionymi zasadami. Zasad tych nie można bowiem rozumieć jako nakazu identycznego traktowania wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji przy przyznawaniu świadczeń rodzinnych.
Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.