Uzasadnienie
W dniu 29 listopada 2021 r. H. P. złożyła do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. Z. Do akt sprawy zostało załączone orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki z Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Złotoryi z dnia 5 maja 2010 r., zaliczające K. Z. do znacznego stopnia niepełnosprawności z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i stwierdzające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 kwietnia 2010 r., a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić (symbol niepełnosprawności 11-I, 10-N).
Decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. nr 000035/SP/01/2022 Burmistrz Miasta i Gminy Ś. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a zatem niepełnosprawność matki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 12 kwietnia 2010 r., kiedy matka miała ukończone 69 lat.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 11 marca 2022 r. nr SKO/RŚ-423/58/2019 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Jednocześnie SKO zaleciło przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie zakresu sprawowanej opieki nad matką, sytuacji zawodowej i rodzinnej wnioskodawczyni oraz udziału innych osób w sprawowaniu opieki.
Kolejną decyzją z dnia 26 maja 2022 r. nr 000048/SP/05/2022 Burmistrz Miasta i Gminy Ś. ponownie odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnych dokumentów medycznych dotyczących aktualnego stanu zdrowia matki ani dowodów stwierdzających brak możliwości opieki nad matką ze strony brata A. Z. Nie przedłożyła również żadnych świadectw pracy, potwierdzających okresy zatrudnienia bezpośrednio przed uzyskaniem uprawnień do świadczenia opiekuńczego, co uniemożliwia ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Poza tym brat wnioskodawczyni, zamieszkujący w tym samym budynku mieszkalnym, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc brak jest przeszkód do sprawowania opieki nad matką. Drugi brat J. Z. również mógłby uczestniczyć w opiece nad matką, pomimo zatrudnienia na 3/8 etatu w godzinach popołudniowych.
W odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że córka osoby niepełnosprawnej nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ są jeszcze inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, na których ciąży obowiązek alimentacyjny.,
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niezasadne uznanie, że córce osoby niepełnosprawnej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką,
- - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędna ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, ze opiekę mogą przejąć pozostałe dzieci, podczas gdy tylko strona wyraziła gotowość do opieki nad matką.
Strona wyjaśniła, że jako osoba zdrowa i zdolna do podjęcia zatrudnienia, z uwagi na sprawowaną opiekę nad matką nie podejmuje aktywności zawodowej, a co za tym idzie spełnia przesłanki ustawowe. Z przyczyn obiektywnych i rodzinnych pozostałe rodzeństwo nie może zająć się niepełnosprawną matką. Tylko strona może i chce sprawować stałą opiekę nad niepełnosprawną matką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 13 lipca 2020 r. nr SKO/RŚ-423/185/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a wykonywaną opieką nad matką, bowiem zakres sprawowanej opieki nie stoi na przeszkodzie do podjęcia zatrudnienia przez stronę. Strona sprawuje opiekę nad matką od 2011 r. i nie pracuje zawodowo. Była zatrudniona (przerwami) w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w., a następnie w latach 2002 – 2002. Następnie była zarejestrowana w PUP. Od 16 czerwca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, a od 1 lipca 2013 r. zasiłek dla opiekuna. Nie wynika więc, aby strona zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką, ponieważ matka została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności od 12 kwietnia 2010 r., tj. po upływie 8 lat od zakończenia przez stronę zatrudnienia.
Strona nie wykazała też, aby wystąpiły okoliczności, które uniemożliwiały jej od 2002 r. poszukiwanie i podjęcie pracy. Obecnie trudno przyjąć, że strona mając 56 lat, byłaby teraz w stanie podjąć pracę zawodową w sytuacji, gdy przez ponad 8 lat nie podjęła żadnej aktywności zawodowej. Jedynym powodem wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego była chęć uzyskania zastępczego źródła dochodu, w wyższej kwocie niż aktualnie przyznany stronie zasiłek dla opiekuna. SKO podkreśliło, że opieka nad rodzicem w związku z chorobą lub podeszłym wiekiem jest rzeczą naturalną i obowiązkiem każdego dziecka. Udział w opiece, choćby w ograniczonym zakresie, powinien brać również zamieszkujący pod tym samym adresem brat strony, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie wykazał okoliczności uniemożliwiających mu sprawowanie opieki nad matką.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, zarzucając naruszenie
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niezasadne uznanie, że córka osoby niepełnosprawnej nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ opieka nad niepełnosprawną matką może zostać podzielona między stronę i brata i nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia,
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niezasadne uznanie, że córce osoby niepełnosprawnej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką,
- - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędna ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że strona nie wykazała braku możliwości podjęcia zatrudnienia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zdrowa kobieta w wieku 56 lat z doświadczeniem zawodowym bez problemu mogłaby podjąć zatrudnienie. Jak ustalono, skarżąca przez wiele lat była osobą czynną zawodowo, co oznacza, ze obecnie nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką. To organ z urzędu powinien podjąć czynności w celu rozwiania swoich wątpliwości. Poza tym, w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa podjęło się opieki nad matką, trudno oczekiwać, aby brat skarżącej, który sam jest niepełnosprawny i nie wyraża gotowości zajmowania się mamą, sprawował opiekę nad matką.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 kwietnia 2010 r. Organ nie kwestionuje, że skarżącą jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Jednakże odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką. Skoro bowiem skarżąca zaprzestała pracy zarobkowej w marcu 2002 r., to przez 8 lat nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn niż opieka nad matką.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało w dniu 21 marca 2002 r., a następnie od 22 marca 2002 r. do 16 czerwca 2011 r. skarżąca byłą zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna.
Następnie po rozpatrzeniu wniosku skarżącej złożonego w dniu 16 czerwca 2011 r., organ pierwszej instancji decyzją z dnia 13 lipca 2011 r. nr 000211/SP/07/2011 przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką, w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od 16 czerwca 2011 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdzono, że strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Wobec powyższego uznano, że strona posiada uprawnienie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Natomiast decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. nr 000266/ZDO/06/2014, organ pierwszej instancji przyznał stronie zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. wraz z odsetkami oraz od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zasiłek dla opiekuna przysługuje, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.
Zatem organ pierwszej instancji, w prowadzonym w lipcu 2011 r. postępowaniu administracyjnym w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uznał, że skarżąca spełniła warunki do otrzymania tego świadczenia, a więc nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną od kwietnia 2010 r. w stopniu znacznym matką. Natomiast w obecnie prowadzonym postępowaniu w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego organ poczynił odmienne ustalenia w tym zakresie, pozostające w sprzeczności z wcześniej poczynionymi ustaleniami. Organy nie wskazały przy tym, jakie okoliczności stanu faktycznego dotyczące stanu zdrowia matki, zakresu sprawowanej opieki, sytuacji zawodowej skarżącej uległy zmianie i jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania obecnie świadczenia pielęgnacyjnego.
Kwestia ta powoduje konieczność wyjaśnienia rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ. Należy też zauważyć, że negatywnej przesłanki do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w lipcu 2011 r. nie stanowiła możliwość sprawowania przez skarżącą przemiennej opieki nad matką wraz z rodzeństwem.
W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W tej sytuacji organ powinien wyjaśnić rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ w obu prowadzonych postępowaniach oraz dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł).