Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej organ II, organ odwoławczy) wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia W. W. (dalej skarżąca, strona), na postanowienie wydane przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta P. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P (dalej organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku dla opiekuna, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że skarżąca pismem z dnia 14 maja 2015 r. złożonym w Ośrodku Pomocy Społecznej zwróciła się z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką L. Z. Strona wskazała, że miała przyznany zasiłek na tatę, który zmarł [...] marca 2015 r. Skarżąca poinformowała, że w czasie gdy opiekowała się ojcem, "miała również chorą mamę".
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], organ I instancji, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna. Uzasadniając wydane postanowienie organ I instancji wskazał na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna (Dz.U. z 2014r., poz. 567), który stanowi, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jak wskazał organ, w związku z tym, że ustawa weszła w życie dnia 15 maja 2014 r. termin składania wniosków upłynął 15 września 2014 r.
Skarżąca w ustawowym terminie złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Strona uzasadniając zażalenie wskazała, że pobierała zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad ojcem. W tym samym czasie chora była również jej mama, kwalifikująca się również do opieki nad nią. Jak wskazała skarżąca, musiała wybrać, na którego z dwojga chorych rodziców będzie pobierała zasiłek dla opiekuna. Strona uważa, że jest pokrzywdzona, bowiem po śmierci taty pozostała bez środków do życia, a w związku z opieką nad ojcem musiała zrezygnować z zatrudnienia.
Przekazując zażalenie do organu odwoławczego, organ I instancji poinformował, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne na ojca od 1 listopada 2011 r. W związku ze zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 30 czerwca 2013 r. wygaszono decyzję przyznającą prawo do tego świadczenia. Następnie, po wejściu w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, strona złożyła stosowny wniosek i przyznano jej zasiłek dla opiekuna od dnia 1 lipca 2013 r. Natomiast w dniu 7 kwietnia 2015 r. strona złożyła wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna w związku ze zgonem ojca.
Przechodząc do rozpatrzenia zażalenia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy, jednakże innych przyczyn, niż wskazał to organ I instancji, w kwestionowanym przez stronę orzeczeniu.
Kolegium wskazało, ze podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowi art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej wskazano, że w przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wskazano dalej powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania.
Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie przeszkodą dla wszczęcia postępowania są "inne uzasadnione przyczyny". Powołując się na art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskazano, że ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 tej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548 oraz 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.
Tymczasem, jak wskazano dalej z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona nie miała przyznanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Prawo takie przyznano stronie w związku z opieką nad ojcem. Decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne wygasła i strona skorzystała z dobrodziejstwa w/w ustawy, bowiem w stosownym czasie złożyła wniosek o przyznanie jej prawa do zasiłku dla opiekuna i przyznano jej zasiłek dla opiekuna od 1 lipca 2013 r. z tytułu opieki nad ojcem. Zdaniem organu odwoławczego wykładnia przepisu art. 1 i 2 omawianej ustawy prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do ubiegania się przez opiekuna o zasiłek dla opiekuna na osobę, na którą opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie decyzji i decyzja ta nie wygasła z dniem 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. W tym kontekście podniesiono, że strona bezspornie nie należy do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką, ponieważ nie miała przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Wedle stanowiska organu okoliczność ta uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej złożony w dniu 14 maja 2015 r.
Natomiast odnosząc się do motywów rozstrzygnięcia organu I instancji, podkreślono, że o ile w istocie wniosek o zasiłek dla opiekuna może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, to wskazana przesłanka może być brana pod uwagę w sytuacji gdy wniosek o zasiłek dla opiekuna złoży osoba, która miała na daną osobę niepełnosprawną przyznane świadczenie pielęgnacyjne i zaistniały okoliczności wskazane w art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Tymczasem zdaniem organu odwoławczego w sytuacji strony zaistniała inna przeszkoda dla wszczęcia postępowania na wniosek strony.
Jednocześnie organ II instancji poinformował skarżącą, że w sytuacji rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, osoba sprawująca opiekę może, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015r.poz.114). złożyć do właściwego organu wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca w ustawowym terminie złożyła skargę na wskazane postanowienie do tut. Sądu. U uzasadnieniu swojego wystąpienia strona podkreśliła, że w roku 2011 podczas składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem została poinformowana, że wniosek może złożyć tylko na jednego z rodziców, mimo że już wówczas oboje byli niepełnosprawni w stopniu znacznym i wymagali ciągłej opieki z jej strony. Zdaniem strony gdyby pozwolono jej złożyć wniosek na oboje rodziców to prawo do wspomnianego świadczenia nadal by posiadała.
Jednocześnie odnosząc się do informacji zawartej w końcowej części zaskarżonego postanowienia strona wskazała, że nie może skorzystać z wsparcia w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bowiem niepełnosprawność matki powstała później niż przez 18 rokiem życia. Stronia nie spełnia tez kryterium dochodowego w zakresie przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, ze złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art.119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten zgodnie z art.2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz.658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienia w obecnym stanie prawnym, skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez Sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], którym utrzymało w mocy postanowienie działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta P. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], o odmowie na podstawie art. 61a § 1 k. p. a. wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku dla opiekuna.
Przepis stanowiący podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, czy też uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce tylko na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym zarówno o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. W kontekście tak poczynionych rozważań należy wskazać, że oba wydane w kontrolowanej sprawie postanowienia organu były nieprawidłowe. Organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu uznał bowiem błędnie, że przeszkodą formalną o charakterze przedmiotowym do wszczęcia postępowania na wniosek strony, było złożenie przez nią wniosku o ustalenie prawa do pobierania zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką z przekroczeniem czteromiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna.
Tymczasem bezsprzecznie oceny takiej dokonuje się po dokonaniu merytorycznej oceny akt sprawy w tym zbadania przymiotu strony, co może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania nie zaś na wstępnym etapie badania wniosku, którego dotyczy regulacja art. 61 a §1 k.p.a. Z kolei dla organu odwoławczego, który utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, co do rozstrzygnięcia, podstawą do wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania było przeprowadzenie analizy akt sprawy w zakresie sytuacji faktycznej skarżącej i dokonanie pod tym kątem wykładni przepisów art. 1 i 2 powoływanej wyżej ustawy. Tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, stanowiło tym razem podstawę do przyjęcia, że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką.
Zatem w istocie rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w związku z dokonaną merytoryczną oceną akt sprawy, co zasadniczo mogło nastąpić po wszczęciu postępowania na wniosek strony i jego przeprowadzeniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła zatem z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym czy też przedmiotowym. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Wskazane uchybienie bezsprzecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy obu instancji w związku ze swoimi ustaleniami powinny wydać decyzje administracyjne, oparte na zupełnie innej podstawie prawej i zawierające inne merytoryczne rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także utrzymanego nim w mocy postanowienia, jako wydanego z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ, uwzględniając stanowisko Sądu, dokona na jego tle stosownej oceny i sporządzi uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia odpowiadające wymaganiom k.p.a. W tym też kontekście należy wskazać, że uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia ma w tym przypadku charakter wyłącznie procesowy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.