Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 23 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 57/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania skarżącej J. B. od decyzji Burmistrza Miasta Oława z dnia 4 września 2020 r. (nr ZOSiPOW 1431.10.2020) odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 lutego 2020 r. w zakresie obowiązującej w Oławie w latach 2010-2017 dotacji - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 19 lutego 2020 r. skarżąca wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obowiązującej w Oławie w latach 2010-2017:

1. a) wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych (art. 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty) przypadającej na jedno dziecko miesięcznie w poszczególnych miesiącach każdego roku;
2. b) informacji o liczbie dzieci we wszystkich przedszkolach publicznych (bez wliczania dzieci uczęszczających do oddziałów przedszkolnych) w gminie w latach 2009-2017 na dzień 30 września (z podziałem na poszczególne lata), według danych z Systemu Informacji Oświatowej lub jeżeli takich nie było - podanie na podstawie danych z jakiej gminy sąsiedniej obliczono dotacje;
3. c) przedłożenia metryczek części oświatowej subwencji ogólnej dla tut. Gminy na lata 2010-2019.

Zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni informację w formie pisemnej należało przesłać na wskazany adres.

Opisaną decyzją administracyjną organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia żądanej informacji, gdyż w ocenie organu wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a strona wezwana do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji, nie wykazała takiego interesu.

Rozpatrując wniesione przez skarżącą odwołanie, w którym zasadniczo kwestionowała przyjęcie przez organ, że przedmiotowy wniosek dotyczy informacji publicznej o przetworzonym charakterze, SKO między innymi przytoczyło, że prawo do żądania udzielenia informacji publicznej, będące publicznym prawem podmiotowym, wynika z Konstytucji RP, zwłaszcza z jej art. 61 który, określa krąg podmiotów upoważnionych do uzyskania informacji, podmioty zobowiązane do jej udzielenia oraz granice tego prawa. Zgodnie z ust. 1 wspomnianego artykułu obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Z kolei art. 61 ust. 2 stanowi: "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Ograniczenie prawa, o którym mowa wyżej, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). SKO wzmiankowało jeszcze o art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Co do trybu udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, tenże określony został w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. dalej "ustawa" lub "u.d.i.p."). W myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy, jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W powyższym aspekcie organ wyjaśnił, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Zarówno w literaturze prawniczej, jak i orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organy władzy publicznej, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Ponadto podmioty sektora finansów publicznych dotyczy naczelna zasada finansów publicznych określona w art. 33 ust. 1 ustawy dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności środków publicznych.

W ocenie SKO stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym żądana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną jest uzasadnione. Ustawodawca nie sformułował definicji legalnej pojęcia "informacja przetworzona". Ustalenie rozumienia przedmiotowego wyrażenia należy więc dokonać z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych i literatury w tym przedmiocie. I tak, przywołując tezy judykatury, organ przytoczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 27 czerwca 2007 r., II SA/Wa 112/07, wskazał, iż "w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych".

Naczelny Sąd Administracyjny z kolei w wyroku z dnia 3 listopada 2009 r., I OSK 735/09 stwierdził, że w orzecznictwie sądów i w doktrynie dokonano podziału informacji na informację prostą oraz przetworzoną. Informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r.). Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna".

Natomiast w wyroku z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.

Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako "informacja przetworzona". W literaturze wskazano również, że: "Przetworzenie wiąże się nie tylko z technicznymi czynnościami, ale również wymaga intelektualnego zaangażowania w ten proces podmiotu udzielającego informację. Wynikiem tego zaangażowania będzie stworzenie jakościowo nowej informacji, na podstawie innych już posiadanych informacji."

Przyjąć zatem należy, zdaniem organu, że przez informację przetworzoną trzeba rozumieć informację powstająca na skutek kompilacji posiadanych przez podmiot danych prowadzącej do powstania nowego dokumentu lub zbioru danych poprzez dokonanie stosownych działań takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania połączone z zaangażowaniem intelektualnym. Informację przetworzoną od prostej różni przede wszystkim przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Wytworzenie informacji przetworzonej może również polegać na takiej pracy na informacjach prostych, która wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników negatywnie oddziałującego na wypełnianie przez nich ustawowych zadań.

W ocenie Kolegium, nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych danych z tego zasobu, według określonych kryteriów.

W prezentowanym kontekście, SKO stwierdziło, że zakres żądania (wniosku) niewątpliwie dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Zadośćuczynienie w pełni temu żądaniu rodzi bowiem potrzebę wyodrębnienia ze znacznego zbioru dokumentów żądanych informacji, ich analizy, a następnie ich opracowania zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni, przy niewątpliwym użyciu przez zobowiązany podmiot stosownych środków osobowych i rzeczowych. Za organem pierwszej instancji Kolegium wskazało, że przygotowanie żądanej informacji wymaga przeanalizowania około 3 tysięcy dokumentów finansowych i statystycznych (większość z nich znajduje się już w archiwum), a następnie opracowania na ich podstawie zestawienia według kryteriów wnioskodawczyni.

Nadto organ pierwszej instancji nie posiada gotowej żądanej informacji. To z kolei powoduje, że przygotowanie wnioskowanych danych wiąże się z koniecznością przeanalizowania wyżej wskazanego zbioru określonych dokumentów. Jak wyjaśnił to organ I instancji, nie dysponuje on "gotowymi zestawieniami zawierającymi wnioskowane informacje, a ich przygotowanie wiąże się z przeanalizowaniem przez pracowników Urzędu Miejskiego planów finansowych wszystkich przedszkoli publicznych z lat 2009-2017, dla których organem prowadzącym jest Gmina (...) oraz wydatków poniesionych na te przedszkola".

Nadto jak wyjaśnił ten organ, do działań związanych z wyszukiwaniem i analizą dokumentacji, w celu pozyskania wnioskowanych danych powinno się oddelegować co najmniej 3 pracowników Urzędu Miejskiego, których praca wyniosłaby około dwóch miesięcy.

W rezultacie organ II instancji podniósł, że działanie związane z przygotowaniem wnioskowanej informacji wymagałoby zaangażowania istotnej pracy pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim oraz ich niewątpliwej czasochłonności. Takie działania spowodowałyby natomiast zaangażowania nadzwyczajnych sił i środków w celu udostępnienia informacji, wykraczających poza przyjęte standardy dotyczące udzielania informacji publicznej. W konsekwencji podjęte czynności mogłoby utrudnić, a nawet zakłócić tok realizacji zadań ustawowych nałożonych na burmistrza. Z uwagi na zakres podania, realizacja żądania wymaga sięgnięcia do dokumentacji źródłowej zgromadzonej w różnych wydziałach urzędu miejskiego oraz niektórych jednostek jej podległych i ich archiwach i jej analizy, wedle wskazanych we wniosku kryteriów.

Tym samym konieczność wyselekcjonowania żądanej informacji spośród tak znaczącej liczby dokumentów, jej analiza pod kątem wymogów wnioskodawczyni, wymaga istotnego zaangażowania pracowników oraz podjęcia istotnego nakładu czasu, co też powoduje, że w wyniku rozpatrywania wniosku o udzielnie informacji publicznej, powstanie nowa informacja składająca się z cząstkowych informacji prostych, tj. informacja przetworzona. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że wytworzenie wnioskowanej informacji wymaga podjęcia określonego działania przez podmiot zobowiązany w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie przetworzona informacja publiczna. Spełnienie żądania - w sposób odpowiadający intencjom wnioskodawczyni - musi być poprzedzone opracowaniem (wytworzeniem) informacji po to, by w pełni zaspokoić Jej oczekiwania. To z kolei wskazuje na proces przetworzenia.

Zakres czynności, jakie musiałyby zostać podjęte przez podmiot zobowiązany, aby zrealizować żądanie strony, nie ograniczałby się jedynie do technicznego uszeregowania posiadanych danych, lecz wymagałby przeprowadzenia analizy zbioru informacji i ich przetworzenia (przetworzenia kilku tysięcy dokumentów). Spełnienie żądania wymagać będzie zatem wytworzenia nowej informacji.

Jak następnie argumentowano, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku informacji publicznej przetworzonej - jej udostępnienie może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Udzielenie informacji przetworzonej jest zatem skorelowane z potrzebą wykazania przesłanki ustawowej. Zatem po zakwalifikowaniu żądanej informacji jako przetworzonej zasadne było wezwanie pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. wnioskodawczyni do wykazania niezbędnej dla udzielenia tej informacji przesłanki ustawowej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania.

Organ odwoławczy zauważył nadto, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma w istocie przeciwdziałać "zalewom" wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organów są skupione nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych im kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznych. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej w celu wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. W trakcie toczącego się postępowania strona nie wykazała jednak, że uzyskanie żądanej informacji da jej realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest natomiast w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Opisana sytuacja nie odpowiada jednak pojęciu szczególnie istotnego interesu publicznego. Co również ważne, prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu. A więc zobowiązany będzie do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja, o której chce się dowiedzieć ma szczególne znaczenie.

Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W związku z tym jej udzielenie podmiotom, które nie zapewniają, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu, przemawia za przyjęciem, że po ich stronie nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej informacji.

W ocenie organu, w sprawie zachodzi sytuacja, w której udostępnione informacje nie będą wykorzystane w celu usprawnienia funkcjonowania jakiegokolwiek urzędu administracji publicznej, natomiast na ocenę istnienia interesu publicznego ma wpływ charakter czy pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez niego udostępnionych danych. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, s. 147).

Jeżeli występowanie "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Brak (niewykazanie przez wnioskodawcę pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, iż należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej.

W skardze, wydanej decyzji zarzucono naruszenie:

1. 1) przepisu prawa materialnego, tj, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną co obligowało skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji;
2. 2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie;
3. 3) art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na bezpodstawnym ograniczeniu konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione zakwalifikowanie zawnioskowanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej, a nie prostej i w konsekwencji uwarunkowanie jej udostępnienia od wykazania interesu publicznego, podczas gdy żądana informacja publiczna, ze względu na dwa proste kryteria ustalania, jak również żądanie informacji uprzednio już wytworzonej w oparciu o te kryteria ma charakter nieprzetworzony, a tym samym jej uzyskanie nie jest zależne od spełnienia jakichkolwiek warunków, a dostęp do niej jest zagwarantowany jako prawo konstytucyjne;
4. 4) naruszenie prawa procesowego tj. art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych co do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d j.p w ten sposób, że skarżący został pozbawiony uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, podczas gdy nawet jeśli wystąpiły wątpliwości co do interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p powinny one być rozstrzygnięte na korzyść strony.

Na kanwie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Na poparcie skargi podniesiono między innymi, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art 3 ust, 1 pkt 1 u.i.d.p. Organ błędnie zakwalifikował żądane wnioskiem dane jako informację przetworzoną. Tym samym nie można wymagać od skarżącego wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Nie istnieje definicja ustawowa pojęcia "informacji przetworzonej", Doktryna prawa jest jednak zgodna co do tego, że informacja przetworzona to jakościowo nowa informacja nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012/3, s. 71). W komentarzu do u.d.i.p, można spotkać się ze stwierdzeniem, że okoliczność pewnego rozproszenia informacji nie powinna rzutować na realizację konstytucyjnie zapewnionego prawa do informacji - nawet jeśli będzie to skutkowało powstaniem konieczności połączenia informacji z różnych źródeł.

Podobnie kształtuje się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA stwierdził, że w przypadku, gdy wnioskowane informacje znajdują się w zasobach informacyjnych podmiotu, to operacja ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonna i pracochłonna, aby uznać, że dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej. Jest to wyłącznie informacja prosta, nawet jeżeli liczba składających się na nią elementów jest znaczna (por, wyroki NSA z 6.10.2011 r., sygn. I OSK1199/11 i z 1.12.2011 r., sygn. I OSK1621/11).

W ocenie strony skarżącej organ II instancji błędnie interpretuje pojęcie "przetworzenia informacji" wskazując, że ma ono miejsce również przy wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, w tym znajdujących się w archiwum organu, Taka interpretacja zaprzecza idei rozróżnienia informacji prostej od przetworzonej, albowiem w istocie każda informacja publiczna gromadzona przez organ stanowi część pewnego zbioru dokumentów i konieczne jest podjęcie pracy celem jej wyodrębnienia, zgodnie z konkretnym wnioskiem o udostępnienie danej informacji publicznej. Zgodnie z dominującymi poglądami doktryny i judykatury, dla ustalenia, czy wnioskowana informacja publiczna ma charakter prosty, a nie przetworzony, bez znaczenia pozostaje fakt stopnia rozproszenia informacji, czy liczby elementów składowych wniosku.

Żądane przez skarżącego informacje nie stanowią zatem w przeświadczeniu strony skarżącej informacji przetworzonej w rozumieniu u.d.i.p. Dane objęte wnioskiem znajdują się w rejestrze organu. Gmina ustalała i wypłacała dotacje oświatowe dla niepublicznych przedszkoli w latach 2010-2017 r., więc dane te posiada. Są one także niezbędne do bieżącej kontroli wydatkowania i rozliczenia dotacji. Podobnie dane dotyczące liczby uczniów zawarte są w Systemie Informacji Oświatowej. System ten służy do uzyskiwania danych niezbędnych do prowadzenia polityki edukacyjnej państwa, podnoszenia jakości i upowszechniania edukacji oraz do usprawniania finansowania zadań oświatowych. Stosowne zaangażowanie pracowników organu, tj. operacja wewnętrzna pozyskania żądanych informacji nie jest na tyle czasochłonna i pracochłonna, aby stwierdzić, że zostanie wyprodukowana informacja przetworzona.

Nadto, organ rozpatrując wniosek nie musi podejmować dodatkowych czynności mających na celu wyliczenia czy też innych sposobów przetworzenia wnioskowanych danych, a jedynie pobrać je z odpowiednich źródeł. Fakt, że ustalenie takie wymaga sięgnięcia do różnych źródeł informacji, w tym znajdujących się w archiwum organu nie powoduje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przetworzeniem informacji. Żądane dane nie wymagają "specjalnego" przygotowania dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów ani też tworzenia specjalnych zestawień czy porównań, gdyż informacje te powinny być już w posiadaniu organu.

W kontekście twierdzeń organu I instancji, że udzielenie żądanej informacji wymagałoby przygotowania opracowania szczegółowych zestawień planów finansowych i ich zmian, przygotowania opracowania sprawozdań finansowych, dotyczących środków wydatkowanych na koszty funkcjonowania przedszkoli oraz przygotowania stosownych wydruków dotyczących dochodów, o których mowa w ustawie o systemie oświaty oraz analizy ogromnej ilości dokumentacji, zaangażowania wielu pracowników, a nawet zatrudnienia nowych – w przekonaniu strony skarżącej "nie ma żadnego przełożenia na rzeczywistość". Organ I instancji nie musi zdaniem strony skarżącej, dokonywać żadnej z powyższych czynności, ponieważ wszystkie analizy musiały być już uprzednio dokonane skoro organ był w stanie wypłacić dotację na rzecz przedszkoli. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 90 ustawy o systemie oświaty, organ I instancji był zobowiązany do dokonania wszystkich tych wyliczeń i analiz w celu ustalenia wysokości dotacji przedmiotowej na jedno dziecko miesięcznie.

W innym wypadku organ nie byłby w stanie wypłacić dotacji dla przedszkola niepublicznego. Bezsporne jest, że do wypłacania takich dotacji dochodziło, dlatego też jeśli organ działał zgodnie z ustawą musiał wyliczyć kwotę dotacji na jedno dziecko miesięcznie gdyż wymaga tego procedura wypłacenia dotacji zgodnie z art. 90 u.s.o. Oznacza to więc, że organ już dokonał powyższych analiz w poszczególnych latach. Skarżąca żądała jedynie podania końcowego wyniku tych analiz, który musiał być w każdym roku wyliczony przez organ. W tak przedstawionej sytuacji niedorzecznym wydają się twierdzenia organu I instancji o konieczności dokonania analiz i opracowań oraz o czasochłonności i kosztowności tego procesu. Skarżąca wskazała w odwołaniu, że wszystkie analizy i przeliczenia jakie rzekomo gmina musiałaby wykonać by udostępnić żądane informacje zostały już uprzednio wykonane przez gminę przed wypłaceniem dotacji, o których wysokość zapytano.

W odwołaniu skarżąca wskazywała, że w celu wypłacenia dotacji na rzecz przedszkoli niepublicznych gmina początkowo musiała ustalić jaką dotację przeznacza na każde dziecko uczęszczające do przedszkola publicznego, następnie obliczyć odpowiedni ułamek tej dotacji - który stanowi dotację na dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego - a więc żądaną informację zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o., by na końcu wyliczyć dotację należną dla przedszkola niepublicznego przez pomnożenie dotacji należnej na jedno dziecko przez liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola niepublicznego. Bezsprzecznie więc powyższe obliczenia, analizy i zestawienia musiały być już dokonane przez gminę. W innym wypadku gmina nie mogłaby w sposób zgodny z ustawą wypłacić przedmiotowej dotacji. Uznanie, za organem I i II instancji, że żądana informacja jest informacją przetworzoną oznaczałoby uznanie, że uprzednio gmina wypłaciła dotacje bezpodstawnie, nie dokonując wymaganych obliczeń i nie znając podstawy ich wypłacenia - kwoty jaka powinna być wypłacona w danym miesiącu na jedno dziecko, a więc informacji żądanej przez skarżącą.

Tym samym, skoro w opinii skarżącej wszystkie analizy i przeliczenia, które rzekomo organ musiałby przeprowadzić zostały już raz dokonane, a wniosek dotyczy jedynie prostej informacji będącej ich wynikiem, w której to posiadaniu organ musi być skoro był w stanie wypłacić dotację dla przedszkoli niepublicznych. Niemniej jednak zarówno organ I instancji jak i organ II instancji w skarżonej decyzji, wyliczając analizy i przeliczenia, których należy dokonać w celu uzyskania kwoty dotacji, w ogóle nie odnoszą się do tego, że wszystkie te analizy musiały już być dokonane i nie tłumaczą dlaczego rzekomo organ musiałby ich dokonać po raz kolejny by udzielić żądanej informacji. Wnioskodawczyni nie żądała przecież informacji o szczegółowym procesie wyliczenia dotacji, a jedynie końcowego wyniku, który jest prostą informacją niewymagającą żadnych ze wskazanych przez organy działań.

Tym bardziej niedorzeczne wydaje się stronie skarżącej, jak to określono w skardze, uznanie, iż informacją przetworzoną jest druga i trzecia informacja, o której udzielenie wnosiła skarżąca tj. metryczki części oświatowej subwencji ogólnej na lata 2010 - 2019 oraz liczba dzieci we wszystkich przedszkolach publicznych (bez dzieci uczęszczających do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych) w gminie w latach 2009-2017, według stanu na 30 września (z podziałem na poszczególne lata), według danych z Systemu Informacji Oświatowej. Te informacje również były niezbędne w celu obliczenia dotacji, o której mowa w akapicie poprzednim, a także ze względu na to, że zapytano o dane na konkretny dzień, nie ma znaczenia zmienność ilości dzieci, gdyż chodzi o dane z danego dnia, nie ma znaczenia też ilość przedszkoli gdyż dane te również były niezbędne do wyliczenia wysokości dotacji więc musiano już raz dokonać dodania liczby dzieci ze wskazanych pięciu przedszkoli.

Co więcej, nawet gdyby dane te nie były potrzebne dla wyliczenia wysokości dotacji, jest to wciąż jedynie dziewięć liczb (dane z dziewięciu lat), których wskazanie wymaga sprawdzenia jednego źródła - Systemu Informacji Oświatowej - co w żaden sposób nie może stanowić informacji przetworzonej.

Jak dalej argumentowano, przytoczone przez organ argumenty nie dadzą się pogodzić z konstytucyjnym prawem do informacji, które opiera się na następującym:

1. 1. Profesjonalny charakter działalności wnioskodawcy nie niweczy generalnego prawa obywatela do informacji, które wywodzi się wprost z art. 61 Konstytucji;
2. 2. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powszechność dostępu do informacji jako prymat w wykładni ustawy o dostępie do informacji publicznej - o tym, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowany, ustawą należy, respektując zasadę powszechnego dostępu, interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji (wyrok NSA sygn. akt II SA 837/03). Oznacza to, iż organ dokonując interpretacji przepisów ustawy powinien dążyć do tego aby informacja została udzielona;
3. 3. Wniosek powinien być interpretowany na korzyść wnioskodawcy w tym względzie, że wątpliwości, wyłącznie organu administracyjnego - adresata wniosku, powinny być interpretowane na korzyść żądającego informacji. Powyższe jest również uzasadnione zasadą zaufania obywatela do państwa, wywodzonego z art. 2 Konstytucji, jak również z zasady prawa i obowiązku działania organu tylko na podstawie i w granicach prawa.

Abstrahując od poczynionych wyżej wywodów, skarżąca wskazała, że w istocie uzyskanie przedmiotowych informacji ma na celu ochronę interesu publicznego, o którym mowa wart, 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznej, bowiem jej pozyskanie pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie zmiany praktyki. W ocenie strony skarżącej, żądane informacje dotyczą kwestii związanych z wydatkowaniem środków publicznych, w szczególności wydatkowania poza sektor finansów publicznych. Uzyskanie tych informacji daje możliwość i stwarza szansę sprawowania społecznej kontroli dla wszystkich obywateli, a uzyskanie wnioskowanych informacji jako realizacja obywatelskiego prawa do informacji publicznej, sprzyja zasadzie jawności życia publicznego i transparentności władzy publicznej, jak również zasadzie jawności finansów publicznych.

Co więcej, żądane informacje stanowią informację publiczną szczególnie istotną dla interesu publicznego, albowiem odnoszą się do majątku publicznego, w tym transferów pieniężnych na rzecz podmiotów prywatnych realizujących zadanie publiczne. W tym sensie, wniosek skarżącego zmierza do ochrony uniwersalnego dobra powszechnego związanego z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych (por. cyt. przez organ wyrok WSA w Białymstoku z 6.03.2018 r., II SA/Bk 773/17) tj. ochrony prawa obywateli do zapewnienia przez gminy odpowiedniej realizacji zadań dotyczących wykonywania w terminie zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych.

Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Jeżeli jednak wystąpiły wątpliwości co do interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co wydaje się być oczywiste, skoro decyzja organu l instancji została dwukrotnie uchylona, a samo postępowanie w sprawie trwa wielokrotnie dłużej niż udzielenie tak prostej informacji, jak ta której skarżąca żądała, należałoby te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony i uznać, iż przedmiotowa informacja jest w istocie informacją prostą zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Podstawą odmowy w zaskarżonej decyzji udostępnienia informacji publicznej, cyt. " w zakresie obowiązującej w Gminie w latach 2010 – 2017:

"a) Wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych (art. 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty) przypadającej ha jedno dziecko miesięcznie w poszczególnych miesiącach każdego roku,

b) Informacji o liczbie dzieci we wszystkich przedszkolach publicznych (proszę nie wliczać dzieci uczęszczających do oddziałów przedszkolnych) w gminie w latach 2009 -2017 na dzień 30 września (z podziałem na poszczególne lata), według danych z Systemu Informacji Oświatowej lub jeżeli takich nie było, proszę wskazać na podstawie danych z jakiej gminy sąsiedniej obliczano dotacje,

c) Przedłożenia metryczek części oświatowej subwencji ogólnej dla tut. Gminy na lata 2010-2019." - było uznanie, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a strona skarżąca nie wykazała powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przystępując do meritum podnieść należy w pierwszym rzędzie, iż poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; poniżej przywoływanej w skrócie jako "u.d.i.p." lub "ustawa") obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Istotne jest przy tym, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Oznacza to, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia jedynie w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Natomiast, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy informacje żądane przez stronę skarżącą stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie, z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Trafnie przy tym obie strony odwołują się do treści art. 61 Konstytucji RP, który w punkcie 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działaniu organów publicznych, oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Tym samym, prawo do informacji publicznej zostało w polskim systemie prawa ujęte szeroko. Trzeba również zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, zostało bowiem przyznane każdemu. I tak w orzecznictwie przyjęte zostało, ze informację publiczną stanowi m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W rozpatrywanej sprawie nie jest jednak kwestią sporną, że wniosek strony skarżącej dotyczy informacji publicznej, lecz jej charakter, to znaczy - czy ma walor informacji prostej tudzież przetworzonej, co w tym ostatnim przypadku implikowało zbadanie dodatkowej przesłanki dla zadośćuczynienia żądaniu wniosku, a mianowicie istnienie u skarżącej wnioskodawczyni szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej. Jak stanowi bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd musiał zatem w pierwszym rzędzie poddać ocenie kwestię charakteru prawnego żądanej informacji publicznej, to znaczy rozstrzygnąć, czy w rzeczy samej ma ona walor informacji przetworzonej, czy też prostej jedynie – w rozumieniu normatywnym, czyli na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej materii Sąd uznał, że trafne jest przyjęcie organów, iż rzeczona informacja nosi cechy informacji przetworzonej.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu względem niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. Na tle wykładni pojęć informacji prostej i przetworzonej w judykaturze podkreśla się - różnicując oba pojęcia – że informację prostą znamionuje fakt, iż jej zasadnicza treść nie ulega zmianie przed udostępnieniem wnioskodawcy, czyli organ jest w istocie w posiadaniu w swych zasobach gotowej informacji odpowiadającej potrzebom wnioskodawcy. A contrario - informacja przetworzona to taka, którą w kształcie żądanym przez wnioskodawcę podmiot zobowiązany nie dysponuje i musiałby w celu jej uzyskania sporządzić jakościowo nową, tzn. jak słusznie przywołał organ – taką, która jeszcze nie istnieje w żądanej treści i formie, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu.

Nawet jeśli organ posiada fragmentaryczne informacje, ale w celu zaspokojenia żądania wniosku musi je opracować choćby poprzez ich łączne zebranie, ewentualną selekcję, weryfikację, analizę, poprzez wnikanie do źródłowych dokumentów (w wersji elektronicznej lub sporządzonych na piśmie), ustalanie czy i które z nich kwalifikują się według kryteriów przytoczonych przez wnioskodawcę - bez względu na to, czy tych czynności dokona organ przy wykorzystaniu technik komputerowych, czy też metodą tradycyjną, to wypadkową takich dodatkowych czynności jest już informacja przetworzona. Na takie cechy przesądzające, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną zwraca uwagę orzecznictwo dokonując interpretacji komentowanego wyrażenia. Przykładowo w wyroku z 27 lutego 2018 r., o sygnaturze II SA/Ol 85/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie sformułował tezy następujące: "Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny.

Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów."

Informacją przetworzoną jest zatem taka informacja, którą organ opracowuje dla wnioskodawcy w oparciu o informacje proste, posiadane w swych zasobach, zwłaszcza jeżeli wymaga to dokonania szeregu drobiazgowych czynności poprzez szczegółowy przegląd znacznej liczby materiałów, czy też danych cyfrowych lub gdy posiadane zasoby lub system informatyczny nie pozwalają na szybkie lub na automatyczne zsumowanie tych informacji z prowadzonych zbiorów, w wersji końcowej odpowiadającej zapotrzebowaniu wnioskodawcy. Innymi słowy – chodzi o sytuację wytworzenia nowego dokumentu w stosunku do posiadanych, o nowej treści, przystosowanej do użytku wnioskodawcy. Ugruntowane jest w orzecznictwie zapatrywanie, jak zasadnie zaakcentowały orzekające w sprawie organy, według którego w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość, obszerność, informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie organu środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 i z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12).

Zbiór informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia poprzez zanonimizowanie wielu dokumentów, tudzież wielu stron tych dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, sygn.. I OSK 315/14 z 23 stycznia 2015 r.). W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża się zapatrywanie, że (vide np. wyrok z dnia 25 września 2020 r.) w pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych.

Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Oczywiste jest zatem, że ocena w tym względzie musi być zindywidualizowana, to znaczy uwzględniająca cały kontekst, między innymi zakres wnioskowanych informacji, ich liczbę, rodzaj czynności celem opracowania takiej informacji według kryteriów wnioskodawcy, a także zasób kadrowy i ilość zadań przypadający na daną jednostkę organizacyjną, na której spoczywałaby powinność przygotowania i udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W realiach rozpatrywanej sprawy, przetworzony charakter przedmiotowej informacji organy zasadnie upatrują w tym, że przede wszystkim nie dysponuje się gotową informacją o żądanej treści, a jej zredagowanie wymagałoby absorbujących dodatkowych czynności celem sporządzenia odpowiedniego dla wnioskodawczyni zestawienia, a w szczególności - wyselekcjonowania danych za bardzo długi, wieloletni okres, to jest wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych na mocy art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty za lat 8 (pkt a wniosku) i za każdy z miesięcy każdego roku z osobna, nadto liczby dzieci we wszystkich przedszkolach publicznych za każdy rok z okresu 9 lat (ad pkt b wniosku) i metryczek części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy za 10 lat (ad pkt c wniosku). W przypadku liczby dzieci na dzień 30 września każdego roku (lit. b wniosku) należałoby wyselekcjonować dane z pominięciem dzieci uczęszczających do oddziałów przedszkolnych. Informacje te miały zostać podane według danych z Systemu Informacji Oświatowej lub jeżeli ich nie było, to należało wskazać na podstawie danych z jakiej gminy sąsiedniej obliczono dotacje.

Żądanie wniosku jest ewidentnie zdaniem Sądu złożone, rozbudowane i dotyczy bez wątpienia bardzo długiego okresu wstecz, który z zasady podlegał już w znacznej mierze archiwizacji danych i na dodatek dane były opracowywane w zmieniającym się stanie prawnym.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji słusznie przyjęły i wykazały, iż żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, gdyż organ I instancji nie dysponował gotową informacją w wersji odpowiadającej intencjom strony a opracowanie informacji będzie wymagało znacznego nakładu pracy ze strony pracowników organu I instancji, który zakłóci zwykły tok bieżących czynności urzędowych organu. Organ I instancji, co zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy, podał, że większość danych znajduje się już w zbiorach archiwalnych (m. in. danych od 2009 r. do 2014 r.) i aby je udostępnić, należałoby je zlokalizować, wyszukać i wyjąć z dokumentów archiwalnych, przeanalizować zestawienia z wielu lat (2009-2017). Dane wnioskowane wymagają przeanalizowania całego zasobu posiadanych dokumentów finansowych i statystycznych w celu wybrania tych danych, których udostępnienia oczekuje oraz ich segregacji.

Organ podkreślił, że nie dysponuje gotowymi zestawieniami zawierającymi wnioskowane informacje, a ich przygotowanie wiąże się z przeanalizowaniem przez pracowników Urzędu Miejskiego planów finansowych wszystkich przedszkoli publicznych z lat 2009-2017, dla których organem prowadzącym jest gmina oraz wydatków poniesionych na te przedszkola. Pracownicy wydziału finansowego musieliby: a) przygotować opracowania - szczegółowych zestawień planów finansowych i ich zmian w trakcie poszczególnych lat budżetowych w latach 2009 - 2017, opracowania sprawozdań finansowych, dotyczących środków wydatkowanych na koszty funkcjonowania przedszkoli realizowanych w poszczególnych przedszkolach w poszczególnych latach oraz przygotować stosowne wydruki dotyczące dochodów, o których mowa w ustawie o systemie oświaty, a które pomniejszają wydatki na prowadzenie przedszkoli w danym roku, w poszczególnych wnioskowanych latach.

Plany finansowe wraz z późniejszymi zmianami w ciągu roku w poszczególnych latach obejmują dokumenty, które mieszczą się w kilkudziesięciu segregatorach, co oznacza, że w celu przygotowania danych z 9 lat należałoby przeanalizować nawet do kilkudziesięciu segregatorów z danymi. Podobny nakład pracy musieliby wykonać pracownicy jednostki podległej w zakresie wydatków planowanych, zmienionych i wykonanych w zakresie środków finansowych wspólnych, poniesionych na przedszkola w danym roku, w poszczególnych wnioskowanych latach, tj. 2009-2017. Przeanalizowania wymagałaby także dokumentacja dotycząca poszczególnych transz miesięcznych środków finansowych przekazanych przez pracownika wydziału merytorycznego do przedszkoli niepublicznych w danym roku i w poszczególnych latach. Organ ten wyjaśnił, że dotacja przekazywana była na rachunek bankowy przedszkoli niepublicznych w 12 częściach, co oznacza, że należałoby przeanalizować ok. 324 spraw przedszkoli niepublicznych, które otrzymywały w tym czasie dotację.

Pracownicy musieliby dokonać analizy ilości przekazanych środków na podstawie złożonych przez niepubliczne przedszkola informacji o rzeczywistej liczbie uczniów w przedszkolu niepublicznym, odnosząc się jednocześnie do obowiązujących w danym roku zapisów uchwał Rady Miejskiej. Dodatkowo podanie danych o liczbie dzieci we wszystkich przedszkolach publicznych w gminie w latach 2009 - 2017 według stanu na dzień 30 września (z podziałem na poszczególne lata), według danych z Systemu Informacji Oświatowej, wymaga przeanalizowania tych danych oraz ich wyłuszczenia z poszczególnych raportów przedszkoli publicznych, dotyczących wszystkich analizowanych lat. Dane o liczbie dzieci, o które wnioskuje strona skarżąca, jak podkreślił organ I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, nie są skumulowane w jednym raporcie Systemu Informacji Oświatowej, tylko są danymi umieszczanymi w raportach poszczególnych przedszkoli publicznych i należy tę informację wytworzyć na podstawie danych z poszczególnych przedszkoli publicznych lub poprzez sięgnięcie do dokumentacji źródłowej poszczególnych placówek.

Przedłożenie metryczek części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na lata 2010 - 2019, wymaga sięgnięcia po te dane do dokumentów w większości znajdujących się już w archiwum. Podanie tych danych poprzedzane będzie także czasochłonną pracą i analizą, gdyż metryczki części oświatowej subwencji ogólnej w poszczególnych latach przekazywane były do urzędu miejskiego w zróżnicowany sposób w zależności od obowiązujących w tym czasie przepisów i zasad dostarczania do urzędu. Organ również zaznaczył, że dodatkowo informacje źródłowe niezbędne do pełnego opracowania tej informacji znajdują się w dyspozycji dwóch oddzielnych wydziałów Urzędu Miejskiego oraz jednostce podległej i ich archiwach. Informacja o wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych, przypadającej na jedno dziecko w latach 2010 - 2017, nie jest tzw. gotową informacją, ponieważ w tych latach nie było przez cały rok tylko jednej podstawy wyliczania dotacji na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego.

Podstawa wyliczania dotacji w trakcie roku ulegała zmianom, w zależności od zmian w planach finansowych przedszkoli publicznych prowadzonych przez miasto oraz w zależności od liczby dzieci w tych przedszkolach, które były zmienne. Dotacja nie była wypłacana przez cały rok w takiej samej wysokości, gdyż z ww. przyczyn w trakcie roku kilkakrotnie ulegała zmianie. Ponadto przygotowanie informacji o wysokości wydatków bieżących przedszkoli wymaga ich wyszukania w planach budżetowych oraz uwzględnienia dokonanych w tych planach zmian co oznacza, jak wyjaśnił organ, że przygotowanie informacji o dotacjach dla niepublicznych przedszkoli w poszczególnych latach, ze względu na zróżnicowany materiał źródłowy, nie będzie sztampowe i wymaga różnego sposobu przetwarzania dużej ilości różnych informacji oraz sporządzania na tę okoliczność pracochłonnych zestawień.

Należy uwzględnić również fakt, jak podał następnie, że podanie liczby dzieci wg raportu SIO za żądany okres (2009 - 2017) nie jest możliwe na podstawie jednego raportu SIO. Wymaga to ustalenia z dodatkowych raportów dotyczących poszczególnych placówek lub sięgnięcia do dokumentacji źródłowej przedłożonej przez placówki. W praktyce dotyczyłoby to konieczności przejrzenia, jak zaznaczono, około kilka tysięcy dokumentów zarchiwizowanych w różnych działach urzędu oraz zbiorach archiwalnych przypisanych do poszczególnych wydziałów i jednostek, znajdujących się w odrębnych budynkach. Segregacja i wybór właściwych dokumentów polegałyby na fizycznym wyszukiwaniu i odnalezieniu tychże danych z archiwalnych zbiorów przechowywanych w pierwotnym okresie jedynie w tradycyjnej formie papierowej, przy jednoczesnym zaangażowaniu wyłącznie doświadczonych pracowników. Przy minimalnym założeniu zaangażowania jak najmniejszej liczby osób, do wyszukiwania i analizowania dokumentacji, w celu pozyskania wnioskowanych danych powinno się oddelegować co najmniej dwóch pracowników, z działu finansowego i organizacyjnego z urzędu miejskiego oraz jednego pracownika odpowiedzialnego za dotacje przedszkolne z jednostki podległej.

Organ I instancji oszacował, że w przed pandemią potrzebny czas na pozyskanie wnioskowanych danych to okres około dwóch miesięcy, a w obecnych warunkach należy uwzględnić czas pandemii COVID-19, który spowodował, że dla bezpieczeństwa, zdrowia i życia pracowników wprowadzono system pracy zdalnej i zmianowej w urzędzie. Dodatkowo mnogość zadań, jakie muszą wykonać zarówno pracownicy urzędu oraz jednostki podległej, jak chociażby: przygotowanie i monitorowanie placówek oświatowych do wytycznych GIS, przygotowanie szkół na ewentualne nauczanie hybrydowego lub nauczania zdalnego oraz wiele innych bieżących spraw, zlecanych w ramach działań COVID-19, spowoduje wydłużenie tego okresu.

W związku z tym szacowany czas potrzebny na wyodrębnienie wnioskowanych danych szacunkowo wydłuży się nawet do 4 miesięcy. Konieczność oddelegowania doświadczonych pracowników bezsprzecznie przyczyni się do zakłócenia prawidłowej organizacji pracy w tych jednostkach, co może skutkować narastającymi zaległościami i dużym ryzykiem nieterminowego załatwiania spraw, a także konsekwencjami prawnymi, społecznymi, a nawet finansowymi. Podniósł, że ewentualne zatrudnienie dodatkowych osób do przeglądania dokumentacji, jej analizy oraz wyłuszczenia potrzebnych danych wskazanych przez wnioskodawczynię wymusza poniesienie dodatkowych środków, zwłaszcza finansowych. Szacunkowo organ przyjął, że wykonanie zadania wynikającego z treści wniosku będzie dotyczyło około 3 tysięcy dokumentów i musiałoby je realizować 3 pracowników x 4 miesiące x minimalna stawka wynagrodzenia 2.600,00 zł, co w sumie daje kwotę 31.200,00 zł. Jednocześnie organ nadmienił, że nie dysponuje oprogramowaniem komputerowym, które umożliwiałoby przygotowanie wnioskowanych informacji.

Te wyjaśnienia organu są dla Sądu przekonujące, zwłaszcza jeśli się zważy na obszerny zasób informacji i danych przedkładanych organom i przez nie gromadzonym, na podstawie rozporządzenia wykonawczego do art. 115 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2011 r. poz. 814 ze zm.), to znaczy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. z 2012 r. poz. 957 ze zmianami; vide między innymi przepisy § 6, § 7, § 18 i § 19). Niewątpliwie zatem wnioskowana informacja ma charakter rozbudowany. Jak już jednak wyżej zaznaczono – zsumowanie wielu informacji prostych (cząstkowych), rozproszonych w różnych dokumentach źródłowych oraz ich zestawienie, oznacza przetworzenie tych informacji w nową, odrębną.

Nawet jeśli, jak utrzymuje strona skarżąca, poszczególne lub niektóre dane w danym aspekcie wniosku są "gotowe" to i tak bez wątpienia byłoby czasochłonne i absorbujące dotarcie do nich na przestrzeni tak długiego czasu skoro są przechowywane w zbiorczej dokumentacji dotyczącej spraw dotacji oświatowych. Samo przekonanie strony skarżącej, że zwrotne pozyskanie tych informacji nie stanowi problemu i nie zaangażuje organu oraz że stanowią informację prostą, nie może wpłynąć na ocenę rzeczywistego charakteru przedmiotowej informacji.

W takiej sytuacji, prawo do jej udostępnienia podlega ograniczeniu do zakresu, w jakim uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym. Sąd zaś nie podziela zapatrywania skargi co do spełnienia tej przesłanki. Pogląd sformułowany w tej materii w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, właściwie poparty praktyką orzeczniczą w zakresie wykładni omawianego pojęcia. Na ocenę istnienia "szczególnie istotnego interesu publicznego" ma wpływ nie osobiste, subiektywne przekonanie wnioskodawcy co do występowania takiej przesłanki, bowiem nie jest celem uzyskania przetworzonej informacji publicznej zaspakajanie indywidualnych zamierzeń, lecz znaczenie ma tu okoliczność, czy wnioskodawca posiada własną, rzeczywistą (a nie tylko hipotetyczną) możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla funkcjonowania określonych instytucji państwa.

Gdyby rozumieć komentowane wyrażenie według argumentacji skargi, to wówczas zastrzeżenie ustawodawcy (co do szczególnej istotności) nie miałoby racji bytu, gdyż każdy mógłby się domagać udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Na kanwie rozpatrywanej sprawy, skarżąca musiałaby wykazać konkretnie w sferze prawnej, że ma faktyczną, realną możność wpływania na działania organów administracji w zakresie aktualnego dotowania placówek oświatowych. Tymczasem żądane dane dotyczą okresu 8-10 lat wstecz i nie można pominąć, że doszło w tej mierze do zmiany stanu prawnego.

Według Sądu organ słusznie przyjął, że strona skarżąca nie wykazała istnienia komentowanej przesłanki. Wyjaśnienia skarżącej mające wykazać istnienie leżącego po jej stronie szczególnego interesu publicznego w udzieleniu przedmiotowych informacji są nazbyt ogólnikowe, a wypada zauważyć, że ustawodawca postanowił o konieczności wykazania "szczególnie" istotnego interesu publicznego, czyli zawarł w normie prawnej przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dodatkowy wyróżnik. Strona skarżąca tymczasem utrzymuje, że uzyskanie przedmiotowej informacji ma na celu ochronę interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. a niejasna redakcja art. 90 u.s.o może prowadzić do stosowania niekorzystnej dla placówek oświatowych wykładni tego przepisu, a w konsekwencji do ustalenia kwot dotacji w wysokości niższej niż należna i w tym sensie wniosek zmierza do ochrony uniwersalnego dobra powszechnego, związanego z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych, pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie zmiany praktyki związanej z wydatkowaniem środków publicznych, w szczególności wydatkowania poza sektor finansów publicznych w tym transferów pieniężnych na rzecz podmiotów prywatnych realizujących zadanie publiczne.

Z przytoczonych wyjaśnień strony skarżącej nie można wszakże wywieść jak by to miało rzutować na sferę usprawnienia funkcjonowania organu tej konkretnej gminy w realizacji zadań publicznych w zakresie dotowania placówek oświatowych. Okoliczności przywołane w skardze nie mogą być, zdaniem Sądu, postrzegane jako "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma tylko ten, kto posiada faktyczne możliwości działania dla dobra ogółu, w interesie publicznym, i kto zarazem wykaże, że żądane informacje nie dotyczą jedynie jego własnego, indywidualnego interesu. Sprawa nadto dotyczy zaszłości wieloletnich (sięgających nawet minionej dekady), nie może mieć więc wpływu na bieżące usprawnienie pracy organów administracji publicznej. Realizowanie natomiast własnego interesu związanego przykładowo z weryfikacją kwoty otrzymanej dotacji, ustaleniami, czy nie zostały zaniżone, oraz ewentualnymi roszczeniami z tego tytułu dochodzonymi przed sądem nie odpowiada przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Interes publiczny należy utożsamiać z interesem ogólnym, powszechnym, ważkim dla szerokiej grupy podmiotów, a nie ma służyć jedynie zaspokojeniu jednostkowego roszczenia konkretnego podmiotu. Objęte wnioskiem dane zasadniczo dotyczą lat ubiegłych, kiedy obowiązywała droga sądowa przed sądami powszechnymi w zakresie sporów między organami przekazującymi dotacje a beneficjentami dotacji, przed zmianami stanu prawnego od 1 stycznia 2017 r. w systemie dotowania placówek oświatowych, zawartymi między innymi w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Aktualne kwestie dofinansowania przedszkoli niepublicznych w formie dotacji z budżetu gminy lub powiatu są natomiast uregulowane ustawą z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203, ze. zm.). Trzeba także zauważyć, że do kontroli i nadzoru przyznawania dotacji powołane są regionalne izby obrachunkowe (art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych; t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137 ze zm.).

Z podanych powodów ocena organów obu instancji o braku spełnienia omawianej przesłanki jest prawidłowa.

W powyższym świetle, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i została wydana bez uchybienia normom art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a. Nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, tzn. ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymienione w skardze, a wobec tego nie można skutecznie przypisać organom naruszenia norm konstytucyjnych.

Sąd nie uznał zasadności zarzutu o naruszeniu uregulowania art. 7a § 1 k.p.a., stanowiącego, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania, wyrażona w art. 7a § 1 k.p.a., nie dotyczy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy lub subsumpcji stanu faktycznego do treści normy prawnej. W sprawie niniejszej nie chodzi o wątpliwości co do rozumienia treści normy prawnej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż, o czym mowa wyżej, orzecznictwo wypracowało na tym tle jednolitą wykładnię, którą organy prawidłowo zastosowały, lecz o kwestię stosowania normy prawnej z art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. do występującego w sprawie stanu faktycznego. A w tej materii Sąd nie powziął wątpliwości.

W tym stanie rzeczy, wobec braku naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, skarga na mocy art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu w całości.