Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na art. 134 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania U. S. od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy K., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. z dnia [...]r. [...]o odmowie przyznania U.S. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku z tytułu zdarzenia losowego, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu podało, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] działającego z upoważnienia Wójta Gminy K., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. odmówiono odwołującej się przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku z tytułu zdarzenia losowego. W decyzji tej pouczono stronę, że od decyzji służy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. za pośrednictwem Ośrodka w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Powyższą decyzję strona otrzymała w dniu 3 sierpnia 2009 r.
W dniu 19 sierpnia 2009 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie U. S.. Z pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. z dnia 24 września 2009 r. wynika, że odwołanie to złożył osobiście w siedzibie Ośrodka A. J..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia ogłoszenia stronie.
W niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania przez U.S. od wydanej w pierwszej instancji decyzji upłynął w dniu[..] natomiast odwołanie zostało złożone osobiście przez A. J. w dniu 19 sierpnia 2009 r. Na odwołaniu widnieje data jego sporządzenia - 19 sierpnia 2009 r. Z powyższego zdaniem organu odwoławczego wynika, że odwołanie zostało zarówno sporządzone, jak i złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, to jest po 17 sierpnia 2009 r. W odwołaniu nie zawarto wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia w związku z czym należy uznać, że zostało wniesione po terminie i na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
U. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na powyższe postanowienie, domagając się przewrócenia terminu do wniesienia odwołania, pozytywnego rozpatrzenia odwołania oraz przyznania zasiłku w kwocie 6000 zł wraz z odsetkami.
W uzasadnieniu skargi podała, że jest osobą niepełnosprawną, rencistką I grupy, wymagającą opieki stałej. Wyjaśniła, że podczas powodzi rodzina zabrała ją z miejsca zamieszkania w związku z jej ciężką chorobą, co spowodowało, że spóźniła się wraz z opiekunem z wniesieniem odwołania od wydanej w sprawie decyzji o dwa dni. Podała, że była dotknięta powodzią trzykrotnie: w roku 1997, 2006 i 2009. W wyniku powodzi straciła cały dorobek życia. W dalszej części skargi przedstawiła swoją sytuację mieszkaniową, trudną sytuację życiową oraz rodzinną. Zarzuciła, że organ pomocy społecznej nie rozpatrzył należycie jej wniosku o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 6000 zł w związku z powodzią. Domagała się też wyjaśnienia przez Wójta Gminy, jak zostały rozdzielone otrzymane przez gminę dla powodzian środki rzeczowe. Zarzuciła też opieszałość w załatwieniu sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania przed organem odwoławczym podało, że zarzut ten jest niezasadny albowiem, jak to wynika z akt sprawy, sprawa została załatwiona w drugiej instancji w terminie 30 dni od daty przesłania do organu drugiej instancji odwołania wraz z aktami sprawy, co miało miejsce w dniu 25 sierpnia 2009 r., bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu 24 września 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawujący zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej uznał, że skargę należy uwzględnić.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie jest jedynie ocena pod względem zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 24 września 2009 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji nr [....] wydanej w pierwszej instancji w dniu [...] r. przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy K., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku z tytułu zdarzenia losowego.
Jak wynika z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy, decyzja organu pierwszej instancji z dnia 31 lipca 2009 r. zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Należało w tej sytuacji rozważyć, czy organ odwoławczy w sposób należyty ustalił prawidłowość i datę doręczenia skarżącej przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, bowiem od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wniesienie przez stronę odwołania nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 134 zdanie pierwsze, część druga, to jest stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W wyroku z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt [...] (Wspólnota 1994/39/14) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia." Organ orzekający, wydając takie postanowienie winien także zbadać, czy wniesione odwołanie nie zawiera elementów usprawiedliwiających uchybienie terminu do jego wniesienia. Obowiązek organu orzekającego w tym zakresie wynika także z przepisu art. 7 i art. 8 k.p.a. Wskazane przepisy prawa nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
W wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 786/99 (LEX nr 78948) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Istotą i celem postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego."
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, jak trafnie podkreśla organ odwoławczy, że w piśmie z dnia 19 sierpnia 2009 r. nazwanym odwołaniem, skarżąca nie powołała okoliczności, z których miałoby wynikać, że zdaje sobie sprawę z tego, że odwołanie składa po terminie. W odwołaniu tym nie wskazuje także okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać złożenie odwołania z uchybieniem terminu. Dopiero w skardze złożonej do Sądu na wydane przez organ w postępowaniu odwoławczym postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania podnosi okoliczności mające usprawiedliwiać złożenie odwołania po terminie. Wyznaczony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. zakwestionował prawidłowość doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając brak należytego wyjaśnienia okoliczności mających świadczyć o prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji tego organu.
Zarzuty te uznać należy za trafne. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej zawierającej wydaną w sprawie decyzję organu pierwszej instancji wynika, że decyzja ta została doręczona w dniu 3 sierpnia 2009 r. W rubryce "podpis odbiorcy" widnieje nazwisko "...." a w nawiasie obok nazwiska odbiorcy dopisano innym charakterem pisma: "M. syn". Z powyższego wynika, że wydana w sprawie decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona do rąk skarżącej U. S., lecz osobie o nazwisku "J.", którą - według uczynionej na owym zwrotnym potwierdzeniu adnotacji – miałby być syn, ale gdyby miał to być syn skarżącej, to zauważyć należy, że syn skarżącej, jak to wynika z akt sprawy, ma na imię M., a nie M.. Pod tym samym adresem mieszka także inna osoba o nazwisku "J.", ale jest to A. J., z którym organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, i który podał, że prowadzi wspólne gospodarstwo z konkubiną.
W tej sytuacji wymagały należytego wyjaśnienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i prawidłowego ustalenia okoliczności mające świadczyć o zgodnym z przepisami k.p.a. doręczeniu skarżącej decyzji organu pierwszej instancji.
Zauważyć należy, że w myśl art. 43 k.p.a.: "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. (...)." Zgodnie z utrwalonymi już w tym względzie poglądami doktryny, ustanowione w omawianym przepisie prawa doręczenie zastępcze może być dokonane tylko z zachowaniem kilku wymienionych w nich przesłanek występujących łącznie. Po pierwsze, adresat jest nieobecny w lokalu mieszkalnym i jest to nieobecność w czasie samego doręczenia pisma; doręczenie będzie nieprawidłowe, jeżeli wiadomo, że adresat nie przebywa w tym lokalu i nie miało miejsca uchylenie się od obowiązku nałożonego przepisem art. 41 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14.02.1992 r. sygn. SA/Wr 19/92, nie publ.).
Po drugie, pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem pełnoletnie osoby wymienione w przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej. Po trzecie, osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 302).
Powyższe okoliczności, mające w świetle powołanych przepisów prawa istotne znaczenie w sprawie, nie zostały w sprawie należycie wyjaśnione. Okoliczności te nie mogą być jednak przedmiotem podstępowania przed sądem administracyjnym, który powołany jest do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych i nie może samodzielnie prowadzić w tym zakresie postępowania wyjaśniającego oraz dokonywać samodzielnych ustaleń. Czynności te bowiem należą do postępowania administracyjnego i winny być dokonane przez organ odwoławczy na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Do organu tego należy też obowiązek wszechstronnego rozważenia dowodów zebranych w sprawie w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia w sposób prawidłowy daty doręczenia przesyłki poleconej przez jej adresata, w tym przypadku przez skarżącą, zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. Okoliczności te, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, winny być zatem wyjaśnione i rozpatrzone na etapie wstępnego badania istnienia w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a., a obowiązek ich wyjaśnienia i ustalenia należy właśnie do organu odwoławczego.
W zawiązku z zarzutami skargi dotyczącymi prawidłowości wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji decyzji odmownej należy wyjaśnić, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, nie jest uprawniony nie tylko do oceny legalności decyzji wydanej w tym postępowaniu w dniu 31 lipca 2009 r. przez organ pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku z tytułu zdarzenia losowego, ale także kwestii prawidłowości rozdzielania uzyskanych przez organ darów przeznaczonych dla powodzian. Podniesione przez skarżącą pozostałe zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość postępowania i decyzji wydanej w jego wyniku przez organ pierwszej instancji, pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
Bez wpływu także na treść wyroku pozostawał podniesiony w skardze zarzut opieszałego załatwiania sprawy przez organ odwoławczy. Niezależnie od powyższego, zarzut ten w świetle okoliczności faktycznych sprawy, uznać należało za niezasadny, skoro akta sprawy administracyjnej wraz z odwołaniem zostały przesłane do organu drugiej instancji w dniu 25 sierpnia 2009 r., a organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie w dniu 24 września 2009 r., to jest w terminie 30 dni od daty przesłania do tego organu odwołania wraz z aktami sprawy.
Konieczność jednak wyjaśnienia okoliczności dotyczących prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji wydanej w sprawie w pierwszej instancji, a tym samym zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania, to jest okoliczności dotyczących wstępnego etapu badania spełnienia w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a., których wyjaśnienie i prawidłowe ustalenie jest rzeczą organu administracji, zdecydowało o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wyjaśni i ustali, zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, spełnienie w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem wyrażonego wyżej stanowiska Sądu i w zależności od wyników owego postępowania wyjaśniającego wyda w sprawie właściwe orzeczenie dotyczące złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji wydanej w dniu 31 lipca 2009 r. przez organ pierwszej instancji.
W tej sytuacji, na podstawie wyżej powołanego przepisu prawa, orzeczono jak w pkt I wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 18 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 ust. 3 i § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia w związku z tym, że nie ma ono cech wykonalności.