Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2016 r. D. R. (dalej strona lub skarżący) zwrócił się do Komendanta 4 Wojskowego Oddziału Gospodarczego w G. o przyznanie i wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie obowiązków szefa służby techniki lotniczej od dnia 1 stycznia 2013 r. z pominięciem miesięcy, za które otrzymywał dodatek za czasowe pełnienie obowiązków oficera w służbie UiE.
Decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr [...] Komendant 4 Wojskowego Oddziału Gospodarczego (dalej organ pierwszej instancji) na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) odmówiono przyznania skarżącemu, pełniącemu zawodową służbę wojskową w 4 WOG w G. na stanowisku służbowym podoficera specjalisty, dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie nieetatowej funkcji szefa służby techniki lotniczej.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, a następnie kolejnego dnia skierował do Komendanta 4 Wojskowego Oddziału Gospodarczego wniosek, w którym oświadczył, że wycofuje odwołanie od decyzji z dnia 19 kwietnia 2016 r., oraz że znane jest mu prawo do odwołania i nie zamierza z tego korzystać.
Wobec cofnięcia przez skarżącego wniesionego przez niego odwołania, Komendant 4 Regionalnej Bazy Logistycznej (dalej organ odwoławczy, Komendant) decyzją z dnia 16 maja 2016 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.
Strona wskazaną decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który ją uchylił prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 329/16 z tej przyczyny, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się wyłącznie do wskazania, że nie dopatrzył się, aby w sprawie doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej interesu społecznego. Nie zawarł on zaś żadnych rozważań dotyczących wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 137 k.p.a., które obligują organ odwoławczy rozpatrujący dopuszczalność cofnięcia odwołania do oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem (legalność), jak i z interesem społecznym (celowość).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 31 lipca 2017 r., nr [...] Komendant umorzył postępowanie odwoławcze, działając w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pk 3 w zw. z art. 17 oraz art. 105 § 2 k.p.a..
W uzasadnieniu organ odwoławczy syntetycznie przedstawił przebieg postępowania oraz stwierdził, że w wykonaniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 329/16 przystąpił do analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w celu ustalenia, czy cofnięcie odwołania nie prowadziło do uprawomocnienia się decyzji, która mogłaby naruszać prawo lub interes społeczny. Dalej Komendant podał, że zbadał przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U z 2004 r., nr 108, poz. 1141 ze zm.) oraz statutu 4 Wojskowego Oddziału Gospodarczego. Nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa lub interes społeczny. Komendant dodał również, że w przypadku gdyby odwołanie skarżącego nie zostało cofnięte, byłby zobowiązany do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 35 § 1, art. 36, art. 61 § 4, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracyjny do załatwienia sprawy niezwłocznie oraz zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności co do dowodów przytoczonych w odwołaniu, co ma wpływ na wynik sprawy.
Skarżący podkreślił również, że organ drugiej instancji nie poinformował go o wszczęciu postępowania dowodowego oraz nie wezwał do złożenia dodatkowych wniosków dowodowych mających wpływ na wydanie decyzji.
Z tej przyczyny skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżona decyzja nie dotyczy odmowy przyznania stronie dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie nieetatowej funkcji szefa służby techniki lotniczej, lecz umorzenia postępowania odwoławczego na skutek cofnięcia odwołania. W ocenie organu przedmiotowa decyzja odpowiada przepisom prawa.
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2018 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko w sprawie podnosząc dodatkowo, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1000/15 przeprowadzono wykładnię co do rozumienia pojęcia "przepis prawny", którego to pojęcia nie można zawężać do takiego zakresu, jak to przyjął organ w niniejszej sprawie. Wskazał również, że nie cofnął swojego oświadczenia w przedmiocie cofnięcia odwołania, gdyż nie wiedział, że może to zrobić na każdym etapie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podano.
W pierwsze kolejności należało zwrócić uwagę, że przedmiotowe orzeczenie jest kolejnym, które zostało wydane w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 329/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił bowiem uprzednio wydaną przez organ drugiej instancji decyzję umarzającą postępowania odwoławcze wskazując, że uzasadnienie zaskarżonego aktu nie zawierało żadnych rozważań dotyczących wystąpienia przesłanek wynikających z art. 137 k.p.a. Przepis ten zaś stanowi, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to od utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.
W myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wbrew treści przywołanego przepisu p.p.s.a. organ odwoławczy nie uwzględnił jednak w pełni oceny prawnej zawartej w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 329/16. Wydana bowiem przez niego decyzja z dnia 31 lipca 2017 r. w dalszym ciągu pozbawiona jest uzasadnienia zawierającego wyczerpującą analizę braku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 137 k.p.a.
Komendant stwierdził jedynie, że podjął postępowanie dowodowe i zbadał przepisy rozporządzenia MON z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia oraz statutu 4 WOG. Nie znalazł on jednak podstaw do uznania, że decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa lub interes społeczny.
Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak jakie czynności zostały w ramach tego postępowania dowodowego przeprowadzone i gdzie znalazły one swoje odzwierciedlenie, albowiem brak ich w aktach sprawach. Jeśli zaś organ odwoławczy rozumiał przez postępowanie dowodowe jedynie samą analizę aktów prawnych, to również i w tym zakresie podjęte przez niego działania były wadliwe. Pomijając już fakt, że w aktach sprawy nie znalazł się w ogóle statut 4 Wojskowego Oddziału Gospodarczego, to organ odwoławczy nie wskazał żadnego z przepisów tego aktu, który miałby podlegać jego analizie, choć jednocześnie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza jego przepisów. Podobnie rzecz ma się z przepisami rozporządzenia MON z dnia 7 kwietnia 2004 r. W konsekwencji zatem nie wiadomo, które z przepisów wskazanych aktów prawnych były przez organ poddane analizie.
Stwierdzić także należy, że organ odwoławczy pominął zupełnie kwestię ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Nie odniósł się on wystarczająco również do drugiej przesłanki wynikającej z art. 137 k.p.a., a więc do kwestii naruszenia interesu społecznego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, co organ rozumiał przez to pojęcie, zwłaszcza w kontekście niniejszej sprawy.
W takiej sytuacji należało uznać, że organ odwoławczy naruszył art. 137 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego należało uznać, że nie miały one istotnego znaczenia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Choć przyznać należy mu rację, że organ odwoławczy naruszył przepisy dotyczące ustawowych terminów załatwienia spraw administracyjnych. Jak wynika bowiem z art. 35 § 3 k.p.a., w postępowaniu odwoławczym sprawa winna zostać rozpoznania w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie organ zobowiązany jest zawiadomić strony, wskazując przyczyny zwłoki i podając nowy termin rozpatrzenia sprawy.
W niniejszej sprawie odpis prawomocnego wyroku z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 329/16 wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w dniu 2 maja 2017 r. Sprawa została zaś rozstrzygnięta dopiero w dniu 31 lipca 2017 r., przy czym organ nie zawiadomił skarżącego po upływie miesiąca od otrzymania akt administracyjnych o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy.
W pozostałym zakresie zarzuty skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ nie miał obowiązku zawiadomienia go o wszczęciu postępowania, gdyż po zwrocie akt sprawy z tutejszego Sądu postępowanie to stanowiło wyłącznie kontynuację sprawy zainicjowanej przez stronę w dniu 7 stycznia 2016 r. Skoro organ nie widział potrzeby przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego, co zresztą wynikało z charakteru wydanej przez niego decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie było również konieczności wzywania skarżącego do złożenia dodatkowych wniosków dowodowych, z którymi – jeśli chciał – mógł on przecież wystąpić we własnym zakresie. Nie zostały tym samym naruszone art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Na zakończenie należy wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy nie było przyznanie skarżącemu prawa do dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie nieetatowej funkcji szefa służby techniki lotniczej. Sprawa dotyczyła bowiem wyłącznie umorzenia postępowania odwoławczego, co nastąpiło wskutek wyraźnego oświadczenia skarżącego z dnia 27 kwietnia 2016 r., że cofa odwołanie wniesione od decyzji organu pierwszej instancji. Zatem tak długo, jak wskazane oświadczenie nie zostanie przez skarżącego cofnięte, organ odwoławczy i Sąd nie będzie mógł odnieść się do powoływanych przez niego argumentów merytorycznych związanych z prawem do otrzymania dodatkowego wynagrodzenia. Mając zaś na względzie oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie, że nie wiedział o możliwości wycofania żądania o cofnięciu odwołania należy wskazać, że dopóki organ drugiej instancji nie wyda decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, strona może cofnąć swoje oświadczenie i zażądać rozpoznania sprawy co do istoty.
Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie uwzględniła wskazań zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 329/17, gdyż w dalszym ciągu z jej uzasadnienia nie wynikało, czy zachodziły przesłanki do uwzględnienia oświadczenia skarżącego o cofnięciu wniesionego przez niego odwołania. W szczególności niewłaściwie została przeprowadzona ocena decyzji organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia, czy nie narusza ona prawa lub interesu społecznego.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów k.p.a. w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w przedmiotowej sprawie. Następnie organ zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni skarżącemu przesłanki jakimi kierował się orzekając.