Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta L. odstąpił wobec T.K. od ustalenia opłaty za pobyt córki J.K. w instytucjonalnej pieczy zastępczej w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r. oraz ustalił K.K. opłatę za pobyt córki J.K. w instytucjonalnej pieczy zastępczej w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r. w wysokości 656,59 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że K. K. i T. K. są rodzicami biologicznymi małoletniej J. K., która na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] została umieszczona w pieczy zastępczej i od tego dnia przebywa w Pogotowiu Opiekuńczym w L. Zgodnie z zarządzeniem nr 143/PM/2020 Prezydenta Miasta L. z dnia 11 marca 2020 r. średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka od 1 kwietnia 2020 r. wynosiły 7.045,40 zł. Natomiast szczegółowe warunki umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty zostały zawarte w uchwale Rady Miejskiej L. z dnia 26 marca 2012 r. nr XVIII/172/12.
Ojciec dziecka T. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerką M B. i w okresie od maja 2020 r. dochód rodziny nie przekroczył 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. łącznie kwoty 1.320 zł. Stosownie do § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej L. należało odstąpić od ustalenia opłaty wobec T. K. Natomiast matka małoletniej K. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem J.K. i małoletnim dzieckiem J.K. i w okresie od maja 2020 r. dochód rodziny przekroczył 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. łącznie kwoty 1.320 zł. Wobec powyższego organ ustalił matce opłatę za pobyt córki w Pogotowiu Opiekuńczym za okres od 1 czerwca 2020 r. w wysokości 656,59 zł. Przy ustalaniu odpłatności uwzględniono, aby kwota pozostała po wniesieniu opłaty nie była niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. łącznie 1.320 zł.
W odwołaniu K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od ustalenia opłaty wobec strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona zarzuciła naruszenie:
- - art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez jego niezastosowanie i nieodstąpienie z urzędu od ustalenia opłaty wobec strony, ponieważ dochody męża strony z emerytury nie powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu sytuacji materialnej skarżącej,
- - art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie prawne i faktyczne rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie wątpliwości związanych z faktem rozdzielności majątkowej pomiędzy stroną i jej mężem,
- - art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez wydanie decyzji po fakcie umieszczenia dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym, podczas gdy przepis ten nakazuje wydanie decyzji przed umieszczeniem dziecka w placówce,
Strona wskazała, że organ uwzględnił dochód męża strony z tytułu emerytury, który należy do jego majątku osobistego i nie będzie mógł być przedmiotem zajęcia i egzekucji w razie niewywiązania się przez skarżącą z nałożonego obowiązku. Natomiast dochód strony z tytułu pracy nie jest wystarczający, aby organ mógł ustalić wobec strony opłatę za pobyt córki w Pogotowiu Opiekuńczym, w związku z czym powinna zostać wydana decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Według SKO, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił dochód strony. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że strona zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i ich wspólnym synem. Celem zawarcia związku małżeńskiego jest bowiem wspólne pożycie, zamieszkiwanie i gospodarowanie. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie. Dlatego też organ zasadnie uwzględnił w dochodzie rodziny dochód małżonka strony. Prawidłowo organ ustalił stronie opłatę za pobyt córki w pieczy zastępczej w kwotach, stanowiących różnicę między dochodem na osobę w rodzinie, a kwotą 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Również prawidłowo organ orzekł o nieustalaniu wobec ojca dziecka opłaty za pobyt córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Zdaniem SKO decyzje o ustaleniu wysokości opłaty można również wydać po umieszczeniu dziecka w placówce.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:
- - art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez jego niezastosowanie i nieodstąpienie z urzędu od ustalenia opłaty wobec strony, ponieważ dochody męża strony z emerytury nie powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu sytuacji materialnej skarżącej, ponieważ mąż matki nie jest ojcem biologicznym dziecka, nie prowadzi ze skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego, a między małżonkami istnieje ustrój rozdzielności majątkowej,
- - art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez jego niewłaściwe zastosowanie i obarczenie obowiązkiem płatności za pobyt w pieczy zastępczej męża skarżącej, który nie jest ojcem biologicznym dziecka ani opiekunem prawnym.
Skarżąca wskazała, że sytuacja materialna rodziców dziecka powinna być ustalona w sposób, umożliwiający w razie niewykonania nałożonego obowiązku, przymusowe wyegzekwowanie należności z tych składników majątku osób zobowiązanych, które zostały uwzględnione przy wyliczaniu ich możliwości finansowych. Organ pierwszej instancji w sposób zawyżony ustalił stan majątkowy skarżącej i ustalił opłatę, której skarżąca nie jest w stanie ponieść i która nie będzie mogła zostać skutecznie wyegzekwowana ze składników majątku skarżącej. Dochód męża skarżącej z tytułu emerytury należy do jego majątku osobistego i nie będzie mógł być przedmiotem zajęcia i egzekucji w razie niewywiązania się przez skarżącą z nałożonego obowiązku. Adresatem decyzji i potencjalnym dłużnikiem jest tylko skarżąca, natomiast przy ustalaniu sytuacji majątkowej skarżącej uwzględniono również dochody jej męża. Opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinni ponosić tylko rodzice.
Pomiędzy małżonkami istnieje też ustrój rozdzielności majątkowej, który jest skutkiem upadłości męża skarżącej. Mąż skarżącej powinien zatem zostać uznany za osobę niewypłacalną, ponieważ nie jest uprawniony do rozporządzania dochodem z tytułu emerytury, a już z pewnością powyżej kwoty niepodlegającej zajęciu. Natomiast dochody skarżącej z pracy nie były wystarczające, aby organ mógł ustalić wobec strony opłatę za pobyt córki w Pogotowiu Opiekuńczym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821). Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Stosownie do art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustala, w drodze decyzji starosta. Jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty (art. 194 ust. 1a).
Stosownie do art. 194 ust. 2 ustawy szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, określa w drodze uchwały rada powiatu. Jednocześnie starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia tej opłaty (art. 194 ust. 3 cytowanej ustawy).
Konstrukcja powołanych przepisów ustawy uzasadnia stwierdzenie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, o jakim mowa w art. 194 ust. 1 ustawy, powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, określone w art. 194 ust.
- 3. Należy w tym zakresie podzielić ugruntowane stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty, w której organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 – zapada w postaci decyzji ustalającej, co wynika z art. 194 ust. 1, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową – art. 194 ust.
- 3. Obie materie zatem ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył.
W postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu.
Odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca wskazuje bowiem nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania. Od wyniku postępowania w sprawie odstąpienia od ustaleni opłaty może zależeć dalszy przebieg postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia.
W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, ze do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2370/15, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Omówione wyżej zagadnienia dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty oraz ustalenia opłaty powinny być przedmiotem odrębnych postępowań i rozstrzygnięć, bowiem brak jest podstawy prawnej umożliwiającej ich łączne rozpatrzenie w jednej decyzji administracyjnej.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w jednym postępowaniu i w jednej decyzji odstąpił od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej wobec ojca dziecka oraz ustalił opłatę wobec matki dziecka. Należy też zauważyć, że organ ustalił opłatę wobec matki dziecka za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 maja 2021 r. w kwocie tylko w części odpowiadającej wysokości średniomiesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym. Średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym od 1 kwietnia 2020 r. wynosiły 7.045,40 zł. Natomiast opłata od matki dziecka została ustalona w wysokości 656,59 zł miesięcznie. Starosta nie wyjaśnił przy tym, z której instytucji wymienionej w art. 194 ust. 3 ustawy skorzystał, ustalając opłaty od matki dziecka poniżej średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej.
Należy zaznaczyć, że przepisy ustawy nie umożliwiają ustalenia opłat w innej wysokości niż w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce (art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy). Odrębne postępowanie dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty winno poprzedzić postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty, natomiast odrębne postępowanie w sprawie umorzenia opłaty winno nastąpić po zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty.
Należy stwierdzić, że orzekając w jednej decyzji o kwestiach odstąpienia od ustalenia opłaty (ewentualnie umorzenia opłaty) i ustalenia opłaty, zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy, który utrzymał tę decyzję w mocy, dopuściły się naruszenia przepisów prawa - art. 193 ust. 1 pkt 2 oraz art. 194 ust. 3 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. Dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia konieczne było uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty, o ile wydanie takiej decyzji byłoby konieczne oraz następnie ewentualne wydanie decyzji o umorzeniu opłaty.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie przeprowadzić wskazane powyżej postępowania we właściwej kolejności, uwzględniając ich odrębny charakter. Z uwagi na uchylenie decyzji organów obu instancji przedwczesne stało się rozpatrywanie zarzutów skargi.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (koszty zastępstwa prawnego 480 zł).