Uzasadnienie
W dniu 20 maja 2022 r. M. T. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wojcieszowie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. T. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki wnioskodawcy z Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Złotoryi z dnia 21 kwietnia 20008 r., zaliczające matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności (05-R) i stwierdzające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 marca 2008 r.
Decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. nr MOPS/ŚR/149/2022 Burmistrz Miasta Wojcieszów odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2022 r. ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto niepełnosprawność matki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia.
W odwołaniu strona wniosła o merytoryczne rozpoznanie sprawy i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr SKO/RŚ-423/208/2022 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie można odmówić przyznania świadczenia stronie z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia, a w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia, czyli na podstawie przepisu, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Należy bowiem pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności.
Jednakże stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z innego powodu. Strona nie uprawdopodobniła bowiem, że zrezygnowała z dotychczasowej aktywności zawodowej z uwagi na konieczność opieki nad matką. Ostatnia aktywność zawodowa strony mogła mieć miejsce około 5 lat temu. Strona nie przedłożyła też żadnej dokumentacji w tym zakresie. Ponadto zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną nie wyklucza zarobkowania przez stronę, choćby częściowego oraz nie wymaga całodobowej obecności przy niepełnosprawnej. Większość czynności, jakie wykonuje strona nie wymagają całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności strony przy niepełnosprawnej (przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pomoc przy myciu, ubieraniu, pranie, prasowanie, robienie zakupów, zmiana pościeli, palenie w piecu, dbanie o opał). Wnioskujący przede wszystkim zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa domowego i tymi obowiązkami jest głównie zajęty.
Natomiast matka w wielu czynnościach jest samodzielna i nie potrzebuje stałej opieki syna. Niepełnosprawna ma problemy w poruszaniu się, niemniej jednak problemy te nie powodują całkowitego unieruchomienia, a jedynie ograniczenia w samodzielnym poruszaniu się. Niepełnosprawna nie wymaga też czynności stricte pielęgnacyjnych, nie korzysta bowiem z pieluchomajtek, sama korzysta z toalety, porusza się w obrębie mieszkania samodzielnie przy pomocy kuli i kijka sportowego. Również samodzielnie bierze leki oraz orientuje się, jakie i o jakiej porze należy przyjąć. SKO zauważyło, że czym innym są czynności opiekuńcze, a czym innym pomoc świadczona tylko część doby. Poza tym, okolicznością uniemożliwiającą przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia, lecz mającą charakter wtórny do ustalonego braku związku przyczynowego, jest spełniona negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę do 31 października 2022 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuzasadnione uznanie, że nie zachodzi związek przyczynowo- skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad matką oraz nieuzasadnione uznanie, że zakres opieki pozbawia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie, że kwestia rezygnacji z zatrudnienia i jego niepodejmowanie była już rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji pięć lat temu, kiedy stronie został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżący bowiem przez ostatnie prawie 6 lat pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i konieczności sprawowania opieki nad matką. Kwestia rezygnacji z zatrudnienia i jego niepodejmowanie może być zatem oceniana na dzień złożenia prawie 6 lat temu wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przesłanki przyznania są identyczne jak te dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie może teraz żądać wykazania, że przez ostatnie 6 lat strona nie podejmowała zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką, skoro pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy i z tego względu nie podejmowała zatrudnienia.
Skarżący wyjaśnił, że do 31 marca 2014 r. pracował w Polsce, a następnie do grudnia 2014 r. pracował w N. Od maja do czerwca 2015 r. pracował w Polsce, a od września do listopada 2015 r. ponownie pracował w N. Z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia matki jesienią 2016 r. wystąpił o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Matka skarżącego ma obecnie 86 lat i jest niesprawna fizycznie, cierpi na dławicę piersiową, chorobę wieńcową, nadciśnienie tętnicze, nowotwór piersi z przerzutami do wątroby, kości i opłucnej oraz jest po operacji wstawienia endoprotezy. Z racji wieku jest leczona jedynie paliatywnie. Skarżący nie może więc zostawić matki samej i podjąć pracę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 marca 2008 r. Organy obu instancji nie kwestionują, że skarżący jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki.
Organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność matki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia, a także z uwagi na pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Natomiast organ drugiej instancji uznał, że wprawdzie kryterium wieku powstania niepełnosprawności nie powinno być brane pod uwagę, jednakże stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ brak jest związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką, skoro skarżący zrezygnował z zatrudnienia około 5 lat temu. Zdaniem SKO zbyt wąski jest też zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, a okolicznością wtórną do braku związku przyczynowego jest pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Należy zgodzić się z SKO, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że o braku uprawnień skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza data powstania niepełnosprawności matki skarżącego. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie K 38/13 - stwierdzającym niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności - oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek niezbędnych do przyznania na jego rzecz wnioskowanego świadczenia, należy dokonywać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy.
Należy jednak zauważyć, że organ pierwszej instancji na podstawie ustaleń pracownika socjalnego odmiennie niż SKO uznał, iż zakres rzeczywistej opieki nad matką uniemożliwia stronie podjęcie pracy z uwagi na stan zdrowia matki i związane z tym jej ograniczenia, niewielki stopień samodzielności, konieczność stałego nadzorowania oraz doglądania. Poza tym organ pierwszej instancji nie kwestionował, w odróżnieniu od SKO, istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z innej przyczyny – wiek powstania niepełnosprawności.
Organy obu instancji zgodnie jedynie uznały, że przesłanką negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W ocenie Sądu, organ drugiej instancji, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie zasadniczo odmiennych przesłanek niż zastosowane przez organ pierwszej instancji, uniemożliwił skarżącemu wykazanie w toku postępowania administracyjnego istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad matką oraz przedłożenie w postępowaniu administracyjnym na tę okoliczność dowodów (do przedłożenia tego rodzaju dowodów skarżący nie był wzywany przez organy obu instancji). Skarżący został również pozbawiony możliwości przedłożenia stosownych dowodów (np. dokumentacji medycznej matki, skierowania do hospicjum domowego, skierowania do zespołu długoterminowej opieki domowej) w celu wykazania, że zakres sprawowanej opieki, rzeczywiście uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia.
Wobec powyższego, organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Organ naruszył też art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a., zobowiązujące organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Rację ma skarżący, że oceny istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia i niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką należy dokonywać na moment złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, czyli w listopadzie 2016 r., bowiem przesłanka istnienia tego związku przyczynowo – skutkowego jest również istotna dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasadniczo przesłanki przyznania obu świadczeń są tożsame, z tym że przy przyznawaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego należy badać także wysokość dochodów rodziny.
Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1539) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Dlatego też, w sytuacji przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 listopada 2016 r. w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, to skarżący od tej daty nie mógł podejmować zatrudnienia z powodu opieki nad matką i pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nieuzasadnione jest więc stanowisko organu odwoławczego, kwestionujące istnienie związku przyczynowo – skutkowego z uwagi na zaprzestanie przez skarżącego aktywności zawodowej "około 5 lat temu", jeżeli skarżący od 1 listopada 2016 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.
W tej sytuacji organ powinien dokonać oceny istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki w listopadzie 2016 r. oraz zakresu sprawowanej opieki, umożliwiając skarżącemu przedłożenie na te okoliczności stosownych dowodów i wypowiedzenie się w zakresie tych przesłanek, a następnie ocenić spełnienie przez skarżącego wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (koszty zastępstwa procesowego 480 zł).