Uzasadnienie
Z. P. (dalej jako strona, skarżący lub syn) zaskarżył do tut. Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 26 lipca 2022 r., nr SKO 4316/289/22, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 14 czerwca 2022 r., nr GOPS-ŚR. 4330.
39. 2022, wydaną przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Cieszków Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cieszkowie (dalej jako GOPS lub organ I instancji) o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem- L. P. (dalej jako ojciec strony lub podopieczny).
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:
W dniu 2 lutego 2022 r. do GOPS-u wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jego ojcem urodzonym [...].
Decyzją z dnia 24 lutego 2022 r., nr GOPS- ŚR.4330.32.2022, organ I instancji odmówił uwzględnienia złożonego wniosku. Strona wniosła od tej decyzji odwołanie, w wyniku którego Kolegium decyzją z dnia 28 marca 2022 r., nr SKO 4316/129/22, uchyliło pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., iż organ I instancji nie dokonał wystarczającej oceny charakteru i zakresu opieki sprawowanej nad ojcem, by móc przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, że strona może jednocześnie być aktywny zarobkowo, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie odniósł się do wszystkich czynności opiekuńczych, na których wykonywanie wskazywała strona.
Ponownie rozpatrując wniosek strony GOPS ustalił, że podopieczny legitymował się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Miliczu z dnia 24 sierpnia 2010 r. ([...]) zaliczającym go na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia wynikało również, że jego niepełnosprawność istniała od 2005 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datował się także od 2005 r. Ojciec strony wymagał konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji.
Z przeprowadzonego w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wynikało natomiast, że strona przygotowywała ojcu posiłki (śniadania, obiady i kolacje), który samodzielnie je spożywał. Podopieczny większość czasu spędzał w łóżku, jednakże w dniu przeprowadzenia ponownego wywiadu środowiskowego nie używał laski ani innych sprzętów pomocnych w poruszaniu się, a także próbował samodzielnie się ubierać.
Codzienna opieka nad ojcem strony przebiegała w następujący sposób: przygotowanie śniadania i podanie leków, co trwało około 20 minut. Około godz. 14.00 przygotowanie obiadu, pranie, sprzątanie mieszkania, pomoc w czynnościach fizjologicznych - co zabierało około 2 godzin. Około godz. 17.00 przygotowanie kolacji, co trwało około pół godziny. Co drugi dzień strona myła swojego ojca. Według oświadczenia strony sprawowała ona zakupy w czasie snu jej ojca. Pomocą w opiece nad ojcem służył także brat strony pomagając załatwić sprawy urzędowe związane z wizytami u lekarza, mierzeniem poziomu cukru, ciśnienia.
W treści wywiadu zaznaczono również, że strona nie wykonywała z ojcem ćwiczeń rozwijających mowę, czy też ćwiczeń fizycznych rozwijających myślenie. Pomagała jedynie przemieścić mu się do łóżka, podnieść go do pozycji siedzącej.
W opinii pracownika socjalnego strona nie sprawowała należytej opieki nad ojcem. Brak było widocznych dowodów na udzielanie pomocy związanej z załatwianiem potrzeb fizjologicznych przez ojca, zaś sama strona nie potrafiła wskazać jakie wykonuje czynności higieniczne. Strona podała natomiast, że czynności opiekuńcze zabierają jej około 3- 4 godzin na dobę, a w sytuacji gdy jej ojciec spał to opuszczała dom. Pracownik socjalny zauważył w czasie przeprowadzania wywiadu, że strona mimo pory obiadowej nie przygotowywała posiłku dla swojego ojca. Strona od 1991 r. jest osobą trwale bezrobotną. Od tego czasu podejmowała jedynie krótkookresowe prace sezonowe. Ojciec strony zmarł w dniu 27 lipca 2022 r.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 14 czerwca 2022 r. organ I odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu swojej decyzji GOPS podał, że opieka sprawowana przez stronę sprowadzała się do wykonywania niewielu czynności, które w większości polegały na prowadzeniu gospodarstwa domowego i mogły być wykonywane także przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo. Strona nie obawiała się również wychodzić z domu i zostawiać ojca samego. Organ I instancji podkreślił także, że strona, począwszy od 1991 r. podejmowała zatrudnienie jedynie okresowo, co wskazuje na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ I instancji wskazał również, że znaczny stopień niepełnosprawności orzeczono gdy ojciec strony miał 64 lata, a strona nie przedstawiła żadnych okoliczności wskazujących na inny czasookres powstania niepełnosprawności ojca.
Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., zwaną dalej ustawą lub w skrócie u.ś.r.), nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Sprawowana opieka ma być opieką stałą w sensie trwałości, zaś długotrwałą w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby.
Co więcej, "konieczność sprawowania opieki" oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, zaś "konieczność udzielania pomocy" oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
Kolegium oceniając w świetle powyższych rozważań stan faktyczny sprawy wskazało po pierwsze, iż nie sposób jest uznać, by opieka sprawowana przez stronę była opieką długotrwałą, skoro, jak podano w wywiadzie, łącznie czynności opiekuńcze podejmowane przez stronę zajmowały około 3-4 godzin na dobę. Zdaniem organu odwoławczego wliczyć w ten czas należy przy tym zarówno czynności stricte opiekuńcze, jak i czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Jak wynika ze zgromadzonych dowodów, takiego stanu rzeczy upatrywać należy m.in. w nienależytym wykonywaniu przez stronę czynności opiekuńczych. Z wniosków pracownika socjalnego wynika wprost, iż strona nie wykonywała z ojcem ćwiczeń rozwijających mowę, ćwiczeń fizycznych, rozwijających myślenie. Pomagała jedynie przemieścić mu się do łóżka, czy też podnieść go do pozycji siedzącej. Czynności higieniczne w postaci mycia ciała wykonywane były co dwa dni.
Brak było także widocznych dowodów na udzielanie ojcu pomocy związanej z załatwianiem potrzeb fizjologicznych. Zwrócono również uwagę, iż w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego strona - pomimo pory obiadowej - nie przygotowywała posiłku. Dodatkowo z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że takie czynności jak: załatwianie spraw urzędowych, spraw związanych z wizytami u lekarza, mierzeniem poziomu cukru, ciśnienia wykonywała nie strona lecz jej brat.
W przekonaniu organu odwoławczego nie można zatem uznać, by opieka sprawowana przez stronę polegała na współdziałaniu w procesie leczenia, rehabilitacji, czy też pomocy w pełnieniu ról społecznych właściwych dla ojca. Pomoc strony sprowadzała się zatem do przygotowywania dla ojca posiłków i prowadzenia gospodarstwa domowego. W takiej sytuacji - w szczególności, gdy według ustalonego stanu faktycznego na powyższe zajęcia strona przeznaczała 2-3 godziny dziennie - nie sposób jest uznać, by ich wykonywanie uniemożliwiało stronie podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Kolegium podkreśliło, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego warunkowe jest nie tylko sprawowaniem opieki jako takiej, lecz zapewnieniem stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Nie jest zatem wystarczające służenie pomocą w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Konieczne jest sprawowanie stałej pieczy nad osobą wymagającą opieki oraz pozostawanie w stałej gotowości i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Z treści wywiadu środowiskowego wynika zaś, że strona, gdy nadarzała się ku temu okazja - pomimo złego stanu zdrowia ojca - wychodziła z domu.
Na zakończenie organ odwoławczy podniósł, iż dla oceny spełnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem podejmowania przez stronę zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, znaczenie ma również historia zawodowa strony. Tymczasem jak wynika z akt sprawy jest ona osobą długotrwale bezrobotną, a jedyne zatrudnienie, jakie wykonywała w przeszłości wiązały się z podjęciem pracy sezonowej krótkookresowej, przy czym ostatnio miało to miejsce pomiędzy sierpniem 2014 r. a kwietniem 2015 r. Od tego czasu strona, po skierowaniu odmówiła podjęcia aktywności proponowanej przez powiatowy urząd pracy oraz czterokrotnie - w latach 2017 - 2021 - nie stawiła się w wyznaczonym terminie w ww. urzędzie nie powiadamiając za każdym razem o przyczynie niestawiennictwa. Wobec takich ustaleń nie sposób jest uznać, iż jedynym powodem braku podejmowania zatrudnienia przez stronę w 2022 r. była potrzeba/konieczność sprawowania opieki nad ojcem, a tym samym by w sprawie spełniona została podstawowa przesłanka warunkująca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła Kolegium naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom zobowiązanym do alimentacji, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na podkreślenie zasługuje konstatacja, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza dla określenia potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, pielęgnacji czy wsparcia. Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział bowiem specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. jedn.
Dz. U. z 2021 r. poz. 2266 ze zm.) w celu weryfikacji tych wątpliwości. Można dodać ponadto, iż stosownie do przepisu art. 23 ust. 4b u.ś.r., w przypadku, o którym mowa w ust. 4aa, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą wystąpić do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, jeżeli okoliczności te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji.
W konsekwencji przyjąć należy, iż samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że dana osoba niepełnosprawna jest niesamodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób drugich.
Z kolei pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem zakres opieki sprawowanej przez skarżącego oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach nie są na tyle angażujące, aby strona nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Co istotne, a na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, skarżący generalnie nie wykonywał przy ojcu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż jego ojciec, który zmarł przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, a przed sporządzeniem do niej uzasadnienia, nie był osobą stale leżącą, wymagającą leczenia odleżyn, karmienia, wymiany pielucho-majtek czy pomocy w zakresie specjalistycznej pielęgnacji (np. karmienie przez sondę, pielęgnacja przetok, podawania leków w drodze iniekcji czy kroplówki, itp.).
Konieczne do wykonywania względem takiej osoby czynności, a mianowicie pomoc przy czynnościach higienicznych, przygotowywanie posiłków, ubrań, robienie zakupów, realizacja recept, sprzątanie, pranie, transport na wizyty lekarskie, spacery, a nawet osobiste przygotowywanie posiłków czy też dostarczanie gotowego jedzenia nie musiało być świadczona przez stronę w sposób ciągły i nieprzerwany, wymagający stałej jego obecności przy ojcu. Zakres świadczonej zatem opieki nad schorowanym ojcem w żaden sposób nie wyłączał możliwości podjęcia zatrudnienia w takim wymiarze i zakresie, który realnie wykluczyłby wykonywanie przez niego niezbędnych czynności opiekuńczych.
Podkreślić należy, że teoretyczny zakres czynności wykonywanych przez skarżącego, abstrahując w tym miejscu od rzeczywistego ich poziomu staranności i okresu trwania, nie odbiega od zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powyższe czynności mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, skoro nie dotyczą tylko wąskiego grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Inne jeszcze czynności, tzw. porządku dziennego, mogą być wykonywane w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej, jak np. pomoc przy czynnościach higienicznych, czy też przygotowanie posiłków. Ponadto w opiece nad ojcem wspomagał skarżącego jego brat.
Wbrew argumentom zawartym w skardze, organ odwoławczy nie kwestionował, że ojciec strony, jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, wymaga stałej opieki, a jedynie podważył zakres tej opieki i staranność jej sprawowania przez skarżącego.
Wskazać w tym miejscu należy, że pomimo, iż rolą organu nie jest interpretacja wyników badań osoby, w stosunku do której wydane zostało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, to w niniejszej sprawie - wbrew zarzutom skargi - podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparto na przesłance braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem, wynikającej zarówno z zakresu opieki, jak i możliwości rozplanowania czynności opiekuńczych na różne godziny i dni, które nie kolidowałyby z godzinami aktywności zawodowej. Skarżący przy należytej organizacji czasu pracy mógł w tym czasie pogodzić pracę, np. w formie umowy zlecenia czy też w ramach umowy o pracę w niepełnym wymiarze czasu, ze sprawowaną opieką nad schorowanym ojcem.
Zgodzić się również należy z oceną Kolegium, że w kontekście dotychczasowej niezwykle ubogiej historii zawodowej ponad 50-letniego wiekiem skarżącego (jedynie krótkoterminowe prace sezonowe, przy czym ostatnie takie prace miały miejsce w kwietniu 2015 r.) i odmowie podjęcia aktywności zawodowej proponowanej przez powiatowy urząd pracy, brak jest podstaw do uznania, że jedynym powodem braku podejmowania przez niego zatrudnienia w 2022 r. była potrzeba/konieczność sprawowania opieki nad swoim ojcem.
Podsumowując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy zasadnie przyjął, że opieka sprawowana przez skarżącego względem swojego niepełnosprawnego ojca nie była opieką długotrwałą. Nie zaistniał więc związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami wspomagającymi podopiecznego w jego codziennym funkcjonowaniu, a biernością zawodową skarżącego. W związku z tym niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.