Uzasadnienie
M. M. (dalej jako strona lub skarżąca) wnioskiem z dnia 1 lipca 2019 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta J. (dalej jako Prezydent Miasta lub organ pierwszej instancji) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie zasiłkowym 2019/2021 na swoje córki L. W. i K. W. (dalej jako córka lub dziecko).
Pismem z dnia 25 lipca 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. zwrócił się również R. W. (dalej jako ojciec dziecka) z żądaniem zweryfikowania uprawnienia skarżącej do otrzymania świadczenia wychowawczego na córkę, jako że również i on wystąpił z takim wnioskiem do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. Podkreślił, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt [...], miejscem zamieszkania dziecka pozostaje miejsce zamieszkania jego ojca, zaś kontakty skarżącej z córką zostały ograniczone wyłącznie do nieparzystych weekendów w ciągu roku.
Dalej podał, że w dniu 14 czerwca 2019 r. skarżąca – za jego zgodą – miała spotkać się z córką w godzinach od 14.00 do 16.00, jednakże po upływie wyznaczonego terminu już jej nie oddała, a stan taki trwa do chwili obecnej, o czym zostały zawiadomione organy ścigania i sąd rodzinny. W konsekwencji Sąd Okręgowy w J. postanowieniem z dnia [...] lipca 2019r., sygn. akt [...], wydanym w trybie zabezpieczenia, wstrzymał kontakty skarżącej z córką. Dlatego też w ocenie ojca dziecka, legitymacja skarżącej do otrzymania świadczenia wychowawczego budzi wątpliwości, tym bardziej że mimo nałożonego na nią obowiązku alimentacyjnego od 10 lipca 2018 r. nie łoży ona na utrzymanie córki.
W dniu 27 sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził ze skarżącą rodzinny wywiad środowiskowy, z którego ustaleń wynikało, że od 14 czerwca 2019 r. dziecko przebywa pod wyłączną opieką matki, a kwestia jego miejsca zamieszkania jest przedmiotem toczących się postępowań sądowych z wniosku obojga rodziców.
W dniu 18 października 2019 r. organ pierwszej instancji otrzymał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia [...] października 2019 r., nr [...], zawieszające toczące się postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. odmawiającej przyznania ojcu dziecka świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd rodzinny kwestii władzy rodzicielskiej nad małoletnią oraz uregulowania kontaktów rodziców z dzieckiem.
Wobec tego Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na córkę na okres zasiłkowy 2019/2021.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego toczącego się przed innymi organami z wniosku ojca dziecka, które z kolei zostało zawieszone do czasu zakończenia sprawy sądowej o ograniczenie władzy rodzicielskiej i uregulowanie kontaktów z dzieckiem obojga rodziców. Uniemożliwia to tym samym rozpoznanie wniosku skarżącej na tym etapie postępowania.
Strona nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i we wniesionym zażaleniu podniosła, że od czerwca 2019 r. wszelkie koszty utrzymania dziecka pokrywa samodzielnie bez jakiegokolwiek wsparcia drugiego rodzica, przeciwko któremu toczy się aktualnie sprawa w prokuraturze. Dlatego też zawieszenie postępowania w tej sprawie jest nieuzasadnione, zwłaszcza że ojcu dziecka wydano już decyzję odmowną, a jej zaskarżenie strona oceniła w kategoriach przejawu złej woli.
Po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej Kolegium, postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest możliwe wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny podmiot. Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego uwarunkowane jest zaś przede wszystkim kwestią faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem. W niniejszej sprawie ojciec dziecka co prawda nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad córką, ani nie pokrywa wydatków związanych z jej wychowaniem, jednakże z uwagi na funkcjonujące w obrocie prawnym orzeczenia o ustaleniu jej miejsca zamieszkania przy ojcu i wstrzymaniu kontaktów z matką oraz uzasadnione w związku z tym oczekiwanie na rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii władzy rodzicielskiej, zasadne jest zawieszenie nie tylko sprawy z wniosku ojca dziecka o przyznanie świadczenia wychowawczego, ale także sprawy z wniosku skarżącej dotyczącej żądania udzielenia tego samego wsparcia.
Kolegium zauważyło przy tym, że fakt przebywania dziecka z matką, urzeczywistniający się bez umocowania prawnego i wbrew orzeczeniom sądów powszechnych, nie może stanowić wystarczającej podstawy do przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego. Może ono bowiem prowadzić do pokrzywdzenia ojca dziecka, które dysponuje wyłącznym prawem opieki nad nim, nawet jeśli nie jest aktualnie w stanie z tego prawa realnie korzystać z uwagi na wystąpienie niezależnych od niego czynników związanych z bezprawnym działaniem skarżącej.
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że bez rozstrzygnięcia sporu o sprawowanie opieki nad dzieckiem przez właściwy sąd rodzinny i opiekuńczy nie jest możliwe załatwienia sprawy o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego dla matki.
W skardze do tut. Sądu strona zakwestionowała wydane rozstrzygnięcie w całości stwierdzając, że godzi ono w interes jej i przebywającej pod jej opieką córki. Skarżąca podkreśliła, że to ona pokrywa wszystkie wydatki związane z zaspokajaniem potrzeb dziecka, w tym również i koszty pomocy psychologicznej, podczas gdy drugi rodzic nie interesuje się jego losem, ani nie łoży na jego utrzymanie. Obowiązek zaspokojenia potrzeb dziecka spoczywa zaś na obojgu rodziców, bez względu na sytuację prawną. Zdaniem skarżącej, Kolegium wyciągnęło zbyt daleko idące wnioski odnośnie ustalenia prawidłowego miejsca zamieszkania córki, nie biorąc pod uwagę że jego zmiana nastąpiła wyłącznie w celu ochrony dobra dziecka i była ona związana ze złożonym pod koniec sierpnia 2019 r. zawiadomieniem do prokuratury o możliwości popełnienia przestępstwa przez ojca.
Skarżąca podkreśliła również, że wbrew twierdzeniom Kolegium ojciec dziecka nie dysponuje wyłącznym prawem do opieki nad nim. Skarżąca nie ma bowiem w żaden sposób ograniczonej władzy rodzicielskiej, a tym bardziej nie jest jej pozbawiona. Mając zatem pełnię praw rodzicielskich, faktycznie sprawując opiekę nad córką i utrzymując ją bez pomocy ojca dziecka, winna otrzymać należne jej świadczenie. Zawieszenie postępowania narusza więc dobro skarżącej i jej małoletniego dziecka.
Z tych powodów strona wniosła o przyznanie świadczenia wychowawczego od lipca 2019 r. do momentu wyjaśnienia sytuacji prawnej córki.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Z tych powodów w ramach postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym nie jest możliwe przyznanie stronie jakichkolwiek świadczeń bądź zasiłków z systemu wsparcia społecznego osób i rodzin, nawet jeśli w efekcie przeprowadzonej kontroli okaże się, że zaskarżona decyzja bądź postanowienie nie odpowiadają prawu. Dlatego też wbrew oczekiwaniom skarżącej niniejsze postępowanie nie mogło zakończyć się ustaleniem jej prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnią córkę, tym bardziej że wniesiona przez nią skarga dotyczyła zupełnie odmiennego zagadnienia. Jej przedmiotem pozostawało bowiem zawieszenie postępowania administracyjnego, a więc wyłącznie kwestia proceduralna, której nie należy w żadnej mierze utożsamiać z ustalaniem prawa do świadczenia wychowawczego.
Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienia, albowiem zakwestionowane postanowienie odpowiada prawu.
Podstawą formalną wydania zaskarżonego aktu był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 225/18 oraz z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2516/19, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Poznaniu z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 331/17, Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 29/19 oraz Gliwicach z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 960/19 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Przy czym należy podkreślić, że pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1049/16).
W niniejszej sprawie za zagadnienie wstępne Kolegium uznało rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sporu obojga rodziców w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej i uregulowania ich kontaktów z córką. Przekłada się to bowiem – zdaniem organu – na spełnienie przesłanek każdego z rodziców do otrzymania świadczenia wychowawczego.
W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, należy podzielić. Trzeba bowiem dostrzec, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. jedn: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (dotyczącego sprawowania opieki naprzemiennej przez obojga rodziców – przypis Sądu). Istotną zatem przesłanką służącą ustaleniu prawa do tego świadczenia jest wspólne zamieszkiwanie i pozostawanie na utrzymaniu jednego z rodziców. W kontekście niniejszej sprawy okoliczność ta może być zaś rozpatrywana na dwóch płaszczyznach: prawnej i faktycznej.
Zgodnie ze stanem prawnym, ustalonym na podstawie orzeczeń sądów powszechnych znajdujących się w aktach sprawy, miejsce zamieszkiwania dziecka zostało określone przy ojcu, zaś kontakty skarżącej z córką, ograniczone początkowo do nieparzystych weekendów w ciągu roku, zostały wstrzymane od dnia 10 lipca 2019 r. Na skarżącą nałożono również – w trybie zabezpieczenia powództwa o alimenty – obowiązek uiszczania na rzecz ojca dziecka po 600 zł miesięcznie z przeznaczeniem na pokrycie kosztów utrzymania i wychowania małoletniej. Wynika zatem z tego, że córka winna zamieszkiwać razem z ojcem, zaś matka, której kontakty zostały aktualnie wstrzymane, zobowiązane jest jedynie do partycypowania w kosztach utrzymania dziecka ponoszonych przez ojca.
Na płaszczyźnie faktycznej sytuacja wygląda natomiast zupełnie inaczej, gdyż córka skarżącej od dnia 14 czerwca 2019 r. znajduje się pod jej wyłączną opieką, którą przejęła – jak sama to podkreśla – w obliczu zagrożenia ze strony ojca dziecka i toczącego się przeciwko niemu postępowania prokuratorskiego w związku z możliwością popełnienia przez niego przestępstwa na szkodę córki.
Rozstrzygnięcie zatem w oparciu o tak złożone okoliczności faktyczne oraz prawne kwestii przyznania świadczenia wychowawczego wyłącznie jednemu z rodziców jest w chwili obecnej wyjątkowo trudne. Dlatego rację ma organ odwoławczy, że z zakończeniem sprawy należy zaczekać do czasu ostatecznego uregulowania zakresu władzy rodzicielskiej obojga rodziców przez właściwy sąd rodzinny. Pozwoli to bowiem na uwzględnienie stanowisko uprawnionego podmiotu odnośnie sytuacji faktycznej utrzymującej się od dnia 14 czerwca 2019 r., w tym także w kontekście złożonego przez stronę zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez ojca dziecka, a w konsekwencji na stwierdzenie, któremu z rodziców winno zostać ustalone prawo do świadczenia wychowawczego.
Nie można w związku z tym podzielić zarzutów skarżącej, że zawieszenie postępowania prowadzi do naruszenia jej słusznego interesu w otrzymaniu wsparcia, wobec faktycznie sprawowanej przez nią opieki nad córką. Jak już bowiem zostało to na wstępie podkreślone, przedmiotem niniejszej sprawy nie pozostaje ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, lecz jedynie czasowe wstrzymanie wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Kwestionowane postanowienie nie odmawia więc skarżącej jakiejkolwiek pomocy finansowej ze strony państwa, która zostanie jej wypłacona w pełnej wysokości na cały okres świadczeniowy, o ile oczywiście zapadnie pozytywne dla niej orzeczenie w toczącej się sprawie rodzinnej.
Reasumując należało stwierdzić, że wobec konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci określenia przez sąd powszechny zakresu władzy rodzicielskiej oraz kontaktów z dzieckiem, na obecnym etapie postępowania nie było możliwe rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego. Dlatego też ziściła się przesłanka do zawieszenia przez organy prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W takim stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.