Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem A.W. z 15 maja 2014 r. (data wpływu) o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem – E.W.. W przedmiotowym wniosku strona jednocześnie oświadczyła, że do 30 czerwca 2013 r. miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę - J.W., zaś po 1 lipca 2013 r. nie miała ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego oraz nie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego na matkę.
Decyzją z [...]Nr [...]wydaną z powołaniem się na przepisy art. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567, zwanej dalej w skrócie u.u.w.z.o.) oraz art. 104 k.p.a. Wójt Gminy C. odmówił przyznania A.W. (zwanemu dalej stroną lub skarżącym) zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem – E.W.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że wnioskodawca nie spełnił wymogów ustawowych do przyznania świadczenia, gdyż żądał przyznania zasiłku z tytułu sprawowanej opieki nad ojcem – E.W., podczas gdy do dnia 1 lipca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – J.W.. W toku postępowania strona oświadczyła jednak, że od 1 lipca 2013 r. nie sprawuje już opieki nad matką – J.W., stąd też nie mogła wystąpić z wnioskiem o przyznanie zasiłku z tytułu opieki nad nią.
Organ I instancji stwierdził także, że choć strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki zarówno nad matką jak i ojcem, w ostateczności świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało wyłącznie w zakresie czynności opiekuńczych nad matką. Stąd też nieuprawnionym byłoby przyznanie aktualnie zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad ojcem, w stosunku do którego nie zostało przyznane świadczenia pielęgnacyjne wynikające z rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła, że wydane w stosunku do niego decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego na rodziców oparte zostały o niezrozumiałe kryteria i w efekcie okazały się dla niego krzywdzące. Wprawdzie matka – w związku z opieką nad którą zostało mu przyznane świadczenie – od czerwca 2013 r. przestała pozostawać pod jego pieczą, to jednak w dalszym ciągu zajmuje się on poważnie chorym ojcem. Jednakże na skutek nieprawidłowej decyzji organu pomocy społecznej z 2010 r. został on w rzeczywistości pozbawiony prawa do zasiłku w sytuacji, gdy spełnia kryteria ustawowe. Według odwołującego świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli miało zostać przyznane z tytułu opieki tylko nad jedną osobą niepełnosprawną, winno uwzględnić osobę ojca, który zachorował wcześniej i wymagał zwiększonej troski. Jego zadaniem arbitralna decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką nie może prowadzić aktualnie do niesłusznego pozbawienia go prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem.
Decyzją z [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji i podzielił ocenę prawną dokonaną przez ten organ, wskazując, że stronie nie mógł zostać przyznany zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem, gdyż nie utraciła ona z dniem 1 lipca 2013 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad ojcem. Organ II instancji stwierdził również, że przepisy regulujące przyznawanie prawa do zasiłku dla opiekunów opierają się na obiektywnych przesłankach, które organ administracji publicznej winien zbadać, niezależnie od szczególnej sytuacji życiowej czy zasad współżycia społecznego. W przypadku gdy kryteria ustawowe nie były spełnione, organ nie miał możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło też, że w niniejszym postępowaniu nie było władne kontrolować innych niż decyzji administracyjnych niż zakwestionowana.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której skarżący ponowił zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu, odnoszące się do arbitralnego – jej zdaniem – przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko na jedno z rodziców, przez co w sposób niezawiniony została on również pozbawiony prawa do przedmiotowego zasiłku. Według skarżącego pozbawienie go pomocy finansowej jest niesłuszne, gdyż prawo do zasiłku dla opiekuna winno opierać się na udokumentowanej sytuacji faktycznej danego podmiotu i nie może być uzależnione od szczęścia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. Wskazać również należy,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.
Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,że nie jest ona obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy.
Zasady i tryb przyznawania zasiłku dla opiekunów regulują przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Przedmiotowa regulacja wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (opubl. Dz. U. z 2013 r., poz. 1557), którym Trybunał zakwestionował zgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), a którymi to przepisami z dniem 1 lipca 2013 r. wygaszono z mocy prawa decyzje przyznające opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjne, przyznane na dotychczasowych zasadach. Założeniem ustawodawcy było objęcie wspomnianym zasiłkiem jedynie te osoby, którym decyzja o przyznaniu im prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie przywołanych przepisów z dniem 1 lipca 2013 r., na co wskazuje jednoznacznie przepis art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz uzasadnienie projektodawcy dołączone do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2252).
Według art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje:
- 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 14 maja 2014r.), w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;
- 2) od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 15 maja 2014r.), jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.
Wobec tego w sytuacji rozpoznawania wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres wsteczny, liczony od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie omawianej ustawy (tj. do dnia 14 maja 2014r.), zasiłek ten przysługuje z mocy prawa, o ile spełnione zostaną łącznie dwa warunki: po pierwsze, w obrocie prawnym znajdowała się decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r.; po drugie, zasiłek dla opiekuna przysługuje po spełnieniu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W przypadku natomiast wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna od dnia wejścia w życie ustawy (od 15 maja 2014r.), jego przyznania uzależnione jest analogicznie od - po pierwsze - istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, oraz jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Dodatkowe warunki przyznania zasiłku dla opiekuna, określone w art. 2 ust. 5 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to nieposiadanie przez opiekuna prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego w okresie na który ubiega się o zasiłek dla opiekuna, a także brak prawa innej osoby do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagająca opieki.
A zatem zarówno w przypadku ubiegania się o przyznanie omawianego świadczenia za okres wsteczny, jak i od dnia obowiązywania ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, decyzja korzystna dla strony uzależniona jest od spełnienia określonych powyżej przesłanek w sposób łączny. W związku z tym niespełnienie choćby jednej z przesłanek ustawowych skutkuje odmową przyznania zasiłku dla opiekuna. Określona w ten sposób konstrukcja przepisów wskazuje na to, że w tym przedmiocie organ wydaje tzw. decyzję związaną, co oznacza,że w ściśle określonym stanie faktycznym i prawnym organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści. A zatem organ rozstrzygając sprawę, nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, która przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Ustalenie bowiem istotnych z punktu widzenia ustawodawcy okoliczności przesądza kierunek i treść rozstrzygnięcia organu, nie pozostawiając mu jakiegokolwiek uznania w tym zakresie.
Każdorazowo więc - w przypadku ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, jak również od dnia wejścia wżycie ustawy - ustawodawca wymaga istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych.
W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką oraz decyzji odmawiającej ustalenia prawa do tego świadczenia z tytułu opieki nad ojcem. Skarżący wnioskując o przyznanie zasiłku w związku z opieką nad ojcem również przyznał, że do 30 czerwca 2013 r. miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad matką. Z materiału aktowego badanej sprawy bezspornie wynika, że do lipca 2013 r. skarżący sprawował opiekę nad dwojgiem swoich niepełnosprawnych rodziców, a następnie od lipca 2013 r. do dnia dzisiejszego skarżący opiekuje się wyłącznie swoim ojcem. Decyzją z dnia [...]wydaną na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, Wójt Gminy C. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 lipca 2014r decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad matką.
Odnosząc powyższe ujawnione okoliczności sprawy do ustawowych warunków przyznania zasiłku dla opiekuna, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów,, uprawniony jest wniosek organów, że skarżący nie spełnia wymogów, uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Skarżący wnioskując o przyznanie zasiłku w związku z opieką sprawowaną nad ojcem, powinien był wykazać, że uprzednio miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad nim. Określony w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów,warunek nakładał na organy orzekające w sprawie obowiązek zbadania czy wnioskodawca ten warunek spełnił czy też nie, co w realiach niniejszej sprawy sprowadzało się do ustalenia, czy świadczenie pielęgnacyjne, które wygasło z dniem 1 lipca 2013 r. przyznane było w związku z opieką sprawowaną nad ojcem.
W tym miejscu może nasuwać się pytanie, czy warunkiem przyznania zasiłku dla opiekuna jest tożsamość osoby, nad którą opieka jest i była sprawowana. Na tak sformułowane pytanie należy - zadaniem Sądu – odpowiedzieć twierdząco. Przemawia za tym konstrukcja instytucji pomocy finansowej, uregulowanej ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która nie przewiduje możliwości przyznania zasiłku z tytułu opieki sprawowanej nad inną osobą aniżeli ta, która wymagała opieki wiążącej się z rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia i przyznaniem następnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Intencją ustawodawcy było bowiem – o czym była już mowa na wstępie - przywrócenie prawa do świadczenia osobom, które je utraciły od dnia 1 lipca 2013 r. Skarżący zaś z dniem 1 lipca 2013 r. utracił świadczenie pielęgnacyjne przyznane w związku z opieką sprawowaną nad matką.
Skoro zatem skarżący nie spełniał ustawowych, pozytywnych przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, zasadnie organy obu instancji wydały w tym przedmiocie decyzję odmowną. Wobec stwierdzenia, że rozstrzygnięcie, które we wskazanej dacie wygasło z mocy prawa, dotyczyło wyłącznie matki wnioskodawcy, organy nie miały innej możliwości, aniżeli wydanie decyzji odmownej, skoro nie zaistniał określony w przepisie stan faktyczny. W tym zakresie - o czym była już mowa wyżej - ustawodawca nie pozostawił organom żadnego luzu decyzyjnego.
Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi, nakierowanych na arbitralność działania organu w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką, stwierdzić należy, że nie mogą one mieć wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji.Wypada w tym miejscu ponownie przypomnieć,że Sąd administracyjny ma kompetencję do orzekania wyłącznie w granicach danej sprawy i nie może badać legalności innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej poza tymi, które zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 593/12, oraz 5 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 1099/10).
Przedmiotem niniejszej sprawy jest badanie przesłanek do przyznania prawa w postaci zasiłku dla opiekuna, natomiast okoliczności przedstawione przez stronę w skardze odnoszą się do prawidłowości wydania decyzji w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami. I choć należy dostrzec wpływ jaki wydane decyzje miały na kształt kontrolowanego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, aktualnie nie ma możliwości zakwestionowania prawotwórczych faktów z nich wynikających z tych decyzji.
Reasumując powyższe, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.