Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2019 r. W. N. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym wnukiem A. W.. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że wnuk jest osobą upośledzoną umysłowo, ma zaburzenia zachowania, emocji, nie umie czytać i pisać, systematycznie przyjmuje leki. Matka została pozbawiona władzy rodzicielskiej i nie jest w stanie opiekować się synem. Do wniosku strona załączyła m. in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wnuka z Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] lutego 2018 r., zaliczające A.W. do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2012 r., a także zaświadczenie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. sygn. akt [...], potwierdzające ustanowienie wnioskodawczyni opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego A. W..
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]Prezydent Miasta W. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym wnukiem, ponieważ matka osoby niepełnosprawnej żyje, a władza rodzicielska została jej ograniczenie przez umieszczenie syna w rodzinie zastępczej u wnioskodawczyni. Obecnie wnuk jest pełnoletni i nie przebywa w rodzinie zastępczej u wnioskodawczyni. Ponadto wnioskodawczyni ma [...] lata, a więc osiągnęła wiek emerytalny i nie jest zdolna do podjęcia zatrudnienia.
W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP i wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając odwołanie strona wskazała, że intencją ustawodawcy wprowadzającego świadczenie pielęgnacyjne było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje wyższe świadczenie emerytalne lub rentowe. Zasadę równości narusza taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Wnioskodawczyni nie dostrzega żadnych argumentów, uzasadniających zróżnicowanie opiekunów osób niepełnosprawnych. Opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy nabyli prawo do emerytury mają takie same obowiązki oraz koszty związane ze sprawowaniem opieki, jak pozostali opiekunowie i nie ma żadnych przekonujących argumentów dla różnicowania wysokości pobieranych przez nich świadczeń. Poza tym strona, gdyby nie sprawowała opieki nad wnukiem, mogłaby dorobić do minimalnej emerytury. Stron ma[...]lata i wieloletnie doświadczenie w sprawowaniu opieki na osobą niepełnosprawną, a więc bez trudności znalazłaby zatrudnienie, także za granicą. Wnioskodawczyni powinna otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne pomniejszone o otrzymywaną rentę, nawet jeśli ustawodawca nie wyraził tego w sposób jasny i jednoznaczny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m. in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w tym babce, tylko w przypadku gdy rodzice z osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawczyni jest w stosunku do wymagającego opieki wnuka wstępną i mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4, bowiem jest osobą, na której względem niepełnosprawnego wnuka spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jednakże matka osoby niepełnosprawnej żyje i nie została pozbawiona władzy rodzicielskiej. Ograniczenie władzy rodzicielskiej matce niepełnosprawnego dziecka nie jest okolicznością wystarczającą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego babci dziecka. Obowiązek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym spoczywa w pierwszej kolejności na jego matce. Skoro odwołująca się nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec swojego wnuka, to nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad wnukiem.
Organ odwoławczy uznał również, że o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić wówczas, gdy osoba rezygnująca jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Za osobę zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia może być uznana kobieta, która nie ukończyła 60 lat i mężczyzna, który nie ukończył 65 lat. Oznacza to, że wnioskodawczyni nie jest osobą zdolną do pracy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Według Kolegium, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym wnukiem nie zaistniał związek przyczynowy, bowiem wnioskodawczyni była zatrudniona wyłącznie w latach [...] – [...], natomiast jej wnuk urodził się w roku [...].
Ponadto, żaden przepis ustawy nie upoważnia organu administracji do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pobierania przez osobę sprawującą opiekę emerytury, w wysokości pomniejszonej o wysokość tej emerytury.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżąca podała, że matka osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym synem w sposób wystarczający. Strona dalej argumentowała, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie.
Istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca nie dostrzega żadnych argumentów, uzasadniających zróżnicowanie opiekunów osób niepełnosprawnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym od urodzenia wnukiem (jest również jego opiekunem prawnym), który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2012 r., a więc od [...] roku życia. Skarżąca jest też osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jednakże SKO odmówiło przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r., ponieważ matka osoby wymagającej opieki żyje, nie została pozbawiona prawa rodzicielskich i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym nie jest wystarczającą okolicznością, że matka miała ograniczoną władzę rodzicielską nas synem.
Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16, z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, z dnia 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18, z dnia 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 222/19, z dnia 21 lutego 2019 r., II SA/Bk 774/18). W orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) akceptowane jest następujące rozumienie pojęcia wykładnia prokonstytucyjna: "Artykuł 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Zasadę tę spełniają w szczególności sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego przez Konstytucję porządku prawnego. Stosownie bowiem do Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, co oznacza, że sądy posiadają środki do zgodnego z Konstytucją rozstrzygnięcia sprawy. Do środków tych należy wykładnia rozszerzająca, oparta na założeniu racjonalnego ustawodawcy, w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności w sytuacji, gdy istnieją ważniejsze, niż literalne pojmowanie normy, zasady i wartości. Toteż kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale też przepisy ustawy zasadniczej, a w sytuacji w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwała SN z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000 nr 9, poz. 16)".
W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami".
W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji niż rodzice tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
W niniejszej sprawie ojciec osoby niepełnosprawnej nie żyje, natomiast władza rodzicielska matki została ograniczona. Z pisma Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. wynika, że postanowieniem tego Sądu z dnia [...] czerwca 1999 r. sygn. akt [...] ograniczono władzę rodzicielską matce dziecka przez umieszczenie w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 2000 r. sygn. akt [...]ograniczono władzę rodzicielską matce dziecka przez umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej u jego babci – skarżącej. Skarżąca została ustanowiona rodziną zastępczą również dla dwójki starszych wnuków. Strona wyjaśniła, że opiekuje się wnukiem od urodzenia (załącznik nr 2 do wniosku – opis dnia, opinia sądowo-psychiatryczno-psychologiczna).
W związku z tym rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawnym wnukiem sprawuje skarżąca. W tym stanie faktycznym w ocenie Sądu, mając na względzie powołany wyżej art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej - jako zobowiązanej w dalszej kolejności - względem niepełnosprawnego wnuka, co czyni ją osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że skarżąca ma dorosłą córkę, która jest krewną w bliższym stopniu w stosunku do osoby niepełnosprawne. Skarżąca sprawuje bowiem faktyczną opiekę nad wnukiem praktycznie przez całe jego życie i została ustanowiona jego opiekunem prawnym i przedstawicielem ustawowym.
Odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, faktycznie sprawującego opiekę nad niepełnosprawnym, w sytuacji niesprawowania tej opieki przez córkę skarżącej. Należy zauważyć, że to skarżąca została ustanowiona przez sąd opiekunem prawnym niepełnosprawnego wnuka, a nie jej córka. Fakt, że to skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego wnuka, nie zaś jego matka, świadczy o silnej więzi łączącej skarżącą z wnukiem. Organy w żaden sposób nie odniosły się do tej kwestii, jak również nie oceniły, czy matka osoby niepełnosprawnej jest w stanie zapewnić przynajmniej na analogicznym poziomie opiekę, biorąc pod uwagę, że tej opieki nigdy nie sprawowała. Organy nie ustaliły sytuacji życiowej i zdrowotnej córki skarżącej, zakładając że jest zdolna do sprawowania opieki nad synem. W tej sytuacji uznanie przez organy o możliwości sprawowania opieki przez córkę ocenić należy za całkowicie teoretyczne.
Akceptacja odmiennej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z [...]listopada 2006 r., [...] ([...]nr [...], poz. [...]) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa.
Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lipca 2008 r., [...] ([...]) oraz z dnia [...] lipca 2008 r., sygn. [...] ([...]).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącej nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Należy bowiem podkreślić, że nie można uznać, aby matka niepełnosprawnego mogła sprawować nad nim właściwą opiekę w sytuacji braku zainteresowania sprawowania tej opieki.
Organ odwoławczy uznał również, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad niepełnosprawnym wnukiem, bowiem wnioskodawczyni byłą zatrudniona wyłącznie w latach [...] – [...], natomiast jej wnuk urodził się w roku [...]. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko rezygnacja z zatrudnienia, ale również niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jak wyjaśniła skarżąca, niepełnosprawnym wnukiem opiekuje się od urodzenia w [...] r., a w [...] r. została ustanowiona rodziną zastępczą dla trojga wnuków. Niepełnosprawność wnuka datuje się od urodzenia, a formalnie znaczny stopień niepełnosprawności został potwierdzony po ukończeniu [...] roku życia. Z okoliczności sprawy wynika więc, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad wnukiem od roku [...] r., kiedy skarżąca miała [...] lat i była w wieku aktywności zawodowej. W ocenie Sądu spełniony został przez skarżącą również warunek niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Według Kolegium, żaden przepis ustawy nie upoważnia organu administracji do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pobierania przez osobę sprawującą opiekę emerytury, w wysokości pomniejszonej o wysokość tej emerytury, a skarżąca od [...] r. pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu. Stosownie bowiem do art. 15 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA (7) z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, W-wa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Zwrócono uwagę, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Podkreślono, że relacja ta utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - [...] zł, wysokość najniższej emerytury - [...] zł). Wskazano, że intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Jednak odczytanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Skarżąca wskazała, że pobierana renta rodzinna jest niższa od wnioskowanego świadczenia, które w [...] r. wynosiło [...] zł.
Za prawidłową uznać należy zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Wszak zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego: z dnia [...] marca 1988 r., sygn. akt [...]; z dnia [...] maja 1998 r., sygn. akt [...]; z dnia [...] października 1998 r., sygn. akt [...]; z dnia [...] maja 1999 r., sygn. akt [...]; z dnia [...] stycznia 2000 r., sygn. akt [...]; z dnia [...]grudnia 2000 r., sygn. akt [...]; z dnia [...] maja 2002 r., sygn. akt [...]; z dnia [...]maja 2002 r., sygn. akt [...]oraz z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt [...]).
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt [...], wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł takowych przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1) i sprawiedliwości społecznej (art.
2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. winny też dokonać w niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie.
Podkreślić wymaga, że zachowanie konstytucyjnej zasady równości nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do renty otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej renty. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do renty ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie rentę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne.
Powyższy pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...],[...] stycznia 2020 r. sygn. akt [...]oraz [...] kwietnia 2020 r. sygn. akt [...].
Poza tym zgodnie z informacją widniejącą na stronach internetowych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz Sejmu, na etapie prac legislacyjnych znajdują się dwa projekty ustaw o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw: rządowy z dnia 13 marca 2015 r. i poselski z dnia 4 listopada 2016 r. W obu tych projektach proponowano zmianę art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. uwzględniającą powyższą wykładnię.
W rozpoznawanej sprawie organy nie dokonały prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a także pominęły w swoich rozważaniach niektóre okoliczności faktyczne sprawy (wieloletni fakt sprawowania opieki nad wnukiem przez skarżącą i niepodejmowanie zatrudnienia w tym celu, powierzenie tej opieki przez sąd skarżącej, a nie matce dziecka), naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W tej sytuacji organ powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.