Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem S. K. (dalej skarżący, strona) z dnia 28 grudnia 2012 r. o zasiłek celowy w kwocie 300 000,00 zł z przeznaczeniem na " dalszą budowę rozpoczętego budynku". Wnioskodawca wskazał,że w odniesieniu do jego budynku położonego w B. przy ul. [...] (dotkniętego powodzią w sierpniu 2010 r.) uzyskał w grudniu 2012 r. decyzję o całkowitym wyłączeniu budynku z użytkowania oraz decyzję o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę i na translokację. Powyższy budynek planuje przekazać nieodpłatnie, ponieważ nie stać go na remont.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy na art. 39 art., 40 ust. 2 i 3, art.106 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) dalej u.p.s., w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz 267) dalej k.p.a., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy w B., (dalej organ I instancji) odmówił przyznania stronie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na odbudowę budynku mieszkalnego uszkodzonego przez powódź z dnia 7 sierpnia 2010r.
Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w latach 2010-2012 w ramach innego postępowania toczącego się z wniosku strony o przyznanie pomocy do 100 000,00 zł z przeznaczeniem na remont mieszkania wydano w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję Znak [...] w sprawie przyznania zasiłku celowego na remont w kwocie 100 000,00 zł. W przedmiotowej decyzji określono termin rozliczenia na dzień 30 listopada 2011 r. W dniu 20 kwietnia 2011 r. wypłacono stronie pierwszą transzę zasiłku celowego w kwocie 50 000,00 zł. Wypłata drugiej transzy mogła nastąpić po rozliczeniu transzy pierwszej. W dniu 28 listopada 2011 r. strona złożyła wniosek o przedłużenie terminu rozliczenia zasiłku. W niosek ten uwzględniono i termin rozliczenia przedłużono do 30 czerwca 2012 r. Następnie w dniu 29 czerwca 2012 r. strona ponowne wystąpiła o przedłużenie terminu rozliczenia wypłaconego świadczenia.
Organ pierwszej instancji podał dalej, że w związku z nierozliczeniem się strony z przyznanego zasiłku i nierozpoczęciem robót budowlanych, wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nierozliczonej kwoty zasiłku celowego i decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] zobowiązano wnioskodawcę do zwrotu nierozliczonego zasiłku celowego (wypłacona pierwsza transza w kwocie 50 000,00 zł). Decyzja ta wobec braku wniesienia odwołania stała się ostateczna i strona dokonała zwrotu określonej w tej decyzji kwoty 50.000,00 zł z dnia 31 grudnia 2012 r.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów przy braku środków finansowych (które to środki winny być jako zadania zlecone gminom zabezpieczone przez budżet państwa) nie ma możliwości wydania decyzji przyznającej określone świadczenie, gdyż wydanie pozytywnej decyzji w tym przedmiocie przy braku środków finansowych stanowiłoby jaskrawe naruszenie dyscypliny budżetowej skutkujące w efekcie odpowiedzialnością za naruszenia dyscypliny. W związku ze złożeniem kolejnego wniosku z dnia 28 grudnia 2012 r. o zasiłek celowy w kwocie 300.000,00 zł. Burmistrz Miasta i Gminy B. wystąpił z wnioskiem do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. o zabezpieczenie w budżecie państwa na rok 2013 dla osób poszkodowanych w wyniku sierpniowej powodzi z roku 2010 środków finansowych w kwocie 405.084,00 zł (w której to uwzględnione również zostały środki wynikające z wniosku strony postępowania).
Organ powołał się na to, że w innej sprawie o podobnym stanie faktycznym, organ II instancji otrzymał od Wojewody D. informację, że w roku 2014 nie przewidziano środków finansowych na udzielenie wsparcia w formie zasiłków celowych poszkodowanym w wyniku powodzi z roku 2010. Dlatego też z uwagi na brak środków finansowych odmówiono wnioskowanej pomocy.
W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła, że postępowanie w jej sprawie toczyło się przed organem I instancji 16 miesięcy. Według odwołującego organ nie wykazuje powodów odmowy, oprócz braku środków i jednocześnie próbuje obarczyć tym stanem rzeczy budżet państwa. Odwołujący podał, że już po przyznaniu mu zasiłku w wysokości 100.000 zł na remont lub odbudowę nieruchomości, w dniu 3 grudnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego w Z. nakazał bezzwłoczną i bezwarunkową rozbiórkę budynku, a w dniu 12 grudnia 2012 r. Starosta Z. udzielił pozwolenia na rozbiórkę. Te akty wydane w grudniu 2012 r. w czasie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc w wys. 300.000 zł dowodzą, że niemożliwym jest, aby w dniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2011 r. wnioskodawca mógłby mieć wiedzę (na co powołuje się Organ I instancji), że należało kwestionować wysokość pierwotnie udzielonej pomocy.
Ponadto odwołujący podniósł zarzut braku jakichkolwiek ustaleń w kierunku rozeznania rzeczywistych potrzeb wnioskodawcy, jego możliwości majątkowych. Wywodził, że po przyznaniu kwoty 100.000 zł nie wydatkował tych środków i zwracając je w całości, działał w przeświadczeniu, iż remontowanie domu nie przyniesie spodziewanego rezultatu, w związku z czym bezcelowym będzie inwestowanie w odnowę domu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ przywołując treść przepisów art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. oraz art. 39 u.p.s., wskazał, że osoby poszkodowane w powodzi w roku 2010 mogły ubiegać się o zasiłki celowe ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych w kwocie do 6000 zł na zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych oraz w kwocie do 20 000 zł i do 100 000 zł na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego. Nawiązując do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy organ przypomniał, że skarżący w roku 2010 złożył wniosek o zasiłek na remont budynku do kwoty 100.000 zł i taki zasiłek został mu przyznany decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Strona wysokości przyznanej pomocy nie kwestionowała, w wyniku czego decyzja przyznająca pomoc stała się ostateczna.
Niestety w związku z nierozpoczęciem prac remontowych oraz nierozliczeniem się z otrzymanego zasiłku, decyzją organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. zobowiązano skarżącego do zwrotu nierozliczonego zasiłku celowego (wypłacona pierwsza transza w kwocie 50.000,00 zł). Powyższa decyzja stała się ostateczna i strona zwróciła przyznany zasiłek. Następnie w dniu 28 grudnia 2012 r., a więc prawie 2,5 roku od wystąpienia powodzi, skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie 300.000 zł. na odbudowę budynku mieszkalnego, podnosząc przy tym, że w grudniu 2012 r. została wydana decyzja nadzoru budowlanego o całkowitym wyłączeniu budynku z użytkowania oraz decyzja Starostwa Powiatowego o pozwoleniu na rozbiórkę budynku.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania i nie stanowią rekompensaty za straty w mieniu poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym, tzn. organ może, ale nie musi przyznać tej formy pomocy, w szczególności gdy ma ograniczone środki finansowe. Zatem nie każdy wniosek osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia i nie w pełnym zakresie zostanie zawsze automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być, o czym mowa już powyżej, odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji poddał ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na remont budynku. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył granicy uznania administracyjnego odmawiając świadczenia w formie zasiłku celowego.
Wskazał dalej organ odwoławczy, że obecnie tj. prawie 4 lata po powodzi z sierpnia 2010 r. organ pomocowy I instancji nie posiada środków finansowanych na przyznawanie pomocy w związku z powodzią w roku 2010, bowiem wszystkie środki przyznane na ten cel z budżetu państwa wyczerpały się w roku 2012, zaś nowe środki nie zostały przyznane z budżetu państwa. Dodatkowo organ wskazał, że w innej tego typu sprawie wystąpił do Wojewody D. z prośbą o udzielnie informacji czy Wojewoda posiada jeszcze środki finansowe przeznaczone na zasiłki celowe wypłacane w związku z poniesionymi szkodami spowodowanymi przez powódź w roku 2010. Pismem z dnia 26 lutego 2014 r. Wojewoda D. udzielił informacji, że w budżecie Wojewody na rok 2014 nie zostały przewidziane środki na udzielenie wsparcia w formie zasiłków celowych poszkodowanym w wyniku powodzi z 2010 r.
Wobec tego brak środków finansowych - zdaniem organu II instancji - uzasadnia odmowę udzielenia wnioskowanej pomocy. Tym bardziej, że strona ze stosownym wnioskiem o udzielnie pomocy w kwocie 300.000 zł wystąpiła w grudniu 2012 r., tj. w czasie gdy organ I instancji już nie posiadał odpowiednich środków na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na usuwanie skutków powodzi z 2010 r., a mimo wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odpowiednich środków na ten cel nie otrzymał wnioskowanych środków. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że przyznawane zasiłki celowe w związku z powodzią w 2010 r., były udzielane nie jako rekompensata czy też odszkodowanie za poniesione straty, ale w celu umożliwienia "zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". Wnioskodawca zaś od powodzi w 2010 r. do dnia dzisiejszego w tym budynku te niezbędne potrzeby zaspokaja, zatem brak jest przesłanki w postaci konieczności "zaspokojenia niezbędnych potrzeb".
Powołując się na wywiad środowiskowy organ wskazał, że wnioskodawca postawił z własnych środków nowy dom, który jest w stanie "surowym", a zatem wnioskodawca - oprócz zalanego budynku - posiada wybudowany drugi budynek. Fakt, że wnioskodawca z własnych środków wybudował dom, świadczy, że jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe samodzielnie, bez pomocy społecznej.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów:
- - art. 40 ust. 2 i 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w zakresie rozpoznawanej sprawy brak jest przesłanek do wypłaty skarżącemu zapomogi celowej na odbudowę domu, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności decyzja PINB, stanowią wyraz tego, że w wyniku powodzi doszło do całkowitego zniszczenia elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku, stąd zachodzi konieczność odbudowy domu celem ochrony życia i zdrowia.
- - art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wymagającej uchylenia.
Ponadto skarżący podniósł, że wydanie decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a przy jej wydaniu organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. W ocenie skarżącego organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji całkowicie pominął okoliczność znacznego upływu okresu od złożenia przedmiotowego wniosku do wydania decyzji odmownej. Zdaniem strony, gdyby organ podjął bezzwłoczne działania zmierzające do rozpoznania tego wniosku, to wówczas stosowne środki finansowe mogły by zostać zabezpieczone w budżecie D. Urzędu Wojewódzkiego we W. Nadto według strony, sama okoliczność braku zabezpieczenia środków na wskazany wyżej cel, nie może sama przez się wykluczać możliwości skorzystania z pomocy społecznej.
Skarżący wywodził dalej, że skoro organ I instancji uzasadniając zasadność przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy zapomogi zwrócił się do właściwego Urzędu Wojewódzkiego z zapytaniem o zabezpieczone środki dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi z sierpnia 2010 r., to na tym etapie postępowania nie sposób wykluczyć, że gdyby organ II instancji prawidłowo ocenił, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do m.in. kwoty zapomogi, to w budżecie państwa mogły znajdować się środki na ten cel.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżone decyzji.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 28 kwietnia 2015 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że wybudowany obok zalanego domu, dom w stanie surowym, wykonany został ze środków uzyskanych od innych ludzi. Otrzymał on wsparcie od firmy budowlanej, nie miał własnych środków na jego wybudowanie. Przyznał też, że po zalaniu budynku nie myślał o jego odbudowie, ale o budowie nowego domu. Chciał przyznana mu pomoc finansów w kwocie 100 000 zł przeznaczyć na nowy dom, ale kierownik MOPS kazał mu złożyć nowy wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego.
W związku z tym,że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym określić można prawa i obowiązki strony. Postępowanie w sprawie będącej przedmiotem osądu wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia 27 grudnia 2012 r. o przyznanie pomocy z powodu strat poniesionych wskutek powodzi w sierpniu 2010r. w budynku mieszkalnym położonym w B. przy ul. [...]. W myśl art.106 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, co oznacza, że do tego postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skarżącego organy obu instancji przy załatwianiu przedmiotowego wniosku nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W szczególności podniesiony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów z zakresu postępowania dowodowego jest nieuzasadniony. W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) statuującego zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 tej ustawy konkretyzującego i rozwijającego tę zasadę - na organach administracyjnych spoczywa obowiązek podjęcia niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. To przede wszystkim na organie administracyjnym ciąży obowiązek określenia, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia z urzędu niezbędnych dowodów i rozpatrzenia materiału dowodowego w całości. W rozpatrywanej sprawie organy w toku prowadzonego postępowania spełniły wymogi wynikające z powołanych wyżej przepisów.
Organy nie naruszyły bowiem obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i dopełniły obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Organy wywiązały się też z obowiązku dołożenia staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, a mianowicie jasno i należycie uzasadniły swoje stanowisko, a w szczególności dlaczego i jakiej podstawie odmówiły przyznania pomocy finansowej z tytułu strat poniesionych przez stronę w wyniku powodzi.
W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy obu instancji wyprowadziły merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski, będące wynikiem swobodnej oceny dowodów (art.80 k.p.a.). Natomiast fakt, że strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów postępowania. Nie wymaga się bowiem od organu osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony,że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (podobnie wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 124/10).
Również stanowisko (orzecznictwo) organu administracji może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny. Takie ujawnione w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne i prawne jak: fakt zwrotu wcześniej przyznanego zasiłku celowego w kwocie 100 000 zł, wobec braku wykorzystania go zgodnie z celem, wystąpienie z ponownym wnioskiem o zasiłek celowy w kwocie 300 000 zł po blisko 2,5 roku od powodzi, wybudowanie - własnymi siłami i innych - na działce nr [...] przy ul. [...] w B. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w stanie surowym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2001 r., dotychczasowe zamieszkiwanie skarżącego w budynku, który uległ zalaniu oraz stwierdzony brak środków na udzielenie wsparcia w formie zasiłku celowego poszkodowanym w wyniku powodzi z 2010 r. uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu przedmiotowego zasiłku celowego w kwocie 300 000 zł.
Z powyższych względów, wbrew zarzutom skargi, nie można pod adresem organu odwoławczego skutecznie wyartykułować zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji. Akta sprawy zawierają bowiem dowody prezentujące okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, a uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji wskazuje, że organ I instancji nie naruszył zasad przeprowadzania postępowania w sprawie.
Natomiast odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu znacznego upływu czasu między złożeniem przedmiotowego wniosku, a wydaniem decyzji w tej sprawie, należy wskazać,że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia przewlekłości postępowania administracyjnego. Jeżeli skarżący uważa, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie prowadzone było przewlekle, to w stosownym czasie przysługiwał mu środek prawny w postaci zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a w przypadku jego nieuwzględnienia - skarga do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Niewątpliwie sprawa przewlekłości postępowania wykracza poza granice sprawy sądowo-administracyjnej, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a, rozpoznanej przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego.
Z kolei poddawszy kontroli materialną treści rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi przepis art. 40 u.p.s., w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), [...] może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust.2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. A zatem z treści cytowanego przepisu wynika, że przedmiotowy zasiłek cechuje element bezzwrotności, brak wymogu spełniania kryterium dochodowego oraz wystąpienie straty spowodowanej zdarzeniem losowym, w tym klęski żywiołowej bądź ekologicznej.
Podkreślić jednak należy, że w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Powołanie się zatem przez organ odwoławczy na tę przesłankę przez pryzmat powołanej w podstawie prawnej regulacji art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., która w istocie nie znajduje zastosowania w tej sprawie stanowi uchybienie, które nie miało jednak, biorąc pod uwagę pozostałe okoliczności faktyczne i prawne, w tym przywoływaną już regulację art. 3 ust. 1 u.p.s.- wpływu na wynik tej sprawy.
Z punktu widzenia uprawnienia do zasiłku celowego z tytułu wystąpienia zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej również okoliczność wystąpienia strat nie jest samodzielną przesłanką otrzymania pomocy. Prawo do tego rodzaju pomocy należy wiązać ściśle z celami i zasadami ogólnie pojmowanej pomocy społecznej. Wobec tego w tym miejscu przypomnieć należy zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej, która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zakłada to zatem aktywny udział organu pomocy społecznej w pokonywaniu trudności materialnych i życiowych przez podopiecznych, stosownie do ich sytuacji życiowej i materialnej.
Przy czym rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza cytowany przepis art. 40 u.p.s.. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a. załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwianiu sprawy. Orzekając w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).
W przepisach tych ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie. Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku celowego, ma charakter uzupełniający. Pomoc ta nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe, których materialnoprawną podstawę stanowi art. 39, art. 40 u.p.s., są świadczeniami przyznawanymi w ramach uznania administracyjnego.
Natomiast uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 40 u.p.s. sprawia, że ich kontrola, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się zasadniczo do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, w szczególności, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zostały zebrane wszystkie dowody w celu istnienia bądź, nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, czy decyzja, podjęta na ich podstawie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności. Przekracza bowiem zasady uznania administracyjnego organ,który w motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazuje okoliczności nie znajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym stanowiącym podstawę ustalenia stanu faktycznego, okoliczności pozostające z tym materiałem w sprzeczności lub okoliczności, które nie zostały w sposób wszechstronny wyjaśniony.
A zatem wynikające z art. 40 u.p.s. świadczenie przyznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego uprawnia organ świadczący pomoc społeczną do odmowy przyznania zasiłku celowego, do przyznania tego zasiłku, a także miarkowania jego wysokości w odniesieniu do wysokości wnioskowanej i powstałej szkody. Wobec tego ma rację organ odwoławczy, kiedy wywodzi,że strona nie ma roszczenia o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w sytuacji wystąpienia strat w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej. Użyty w komentowanym art. 40 ustawy o pomocy społecznej zwrot " organ może" przyznać zasiłek celowy oznacza prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby ubiegających się o pomoc oraz finansowych możliwości ośrodka pomocy społecznej.
Organy orzekające w niniejszej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich – w świetle ustawy o pomocy społecznej- uzależnione jest przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego i oceny tej dokonały prawidłowo, uznając, że obecnie nie jest możliwe przyznanie skarżącym pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazać w tym miejscu należy,że warunkiem przyznania zasiłku celowego w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych, o którym mowa w art. 40 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej jest poniesienie strat na skutek zdarzeń wskazanych w tych przepisach, a zatem poniesione straty muszą wykazywać związek przyczynowy z tymi zdarzeniami. Oznacza to, że wymagana jest czasowa, miejscowa i logiczna zależność, która powinna zachodzić między przyczyną strat, a samą stratą.
W realiach badanej sprawy pozostaje poza sporem fakt poniesienia przez stronę straty wynikłej z powodzi, jaka nawiedziła okolicę, w której ona zamieszkiwała oraz fakt udokumentowania jej w sposób dostateczny, co potwierdza m.in. wcześniejsza decyzja organu pomocowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 100000 zł na remont lub odbudowę budynku uszkodzonego przez tę powódź.
Wskazać w tym miejscu należy,że z punktu widzenia uprawnienia do zasiłku celowego z tytułu wystąpienia zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej, okoliczność wystąpienia strat nie jest jednak samodzielną i jedyną przesłanką otrzymania pomocy. Prawo do tego rodzaju pomocy należy wiązać ściśle z omówionymi wyżej zasadami wyrażonymi w ustawie o pomocy społecznej, w tym z celem i możliwościami pomocy społecznej. Wobec tego trafnie organy obu instancji - o czym była już mowa wyżej – podkreślają, że strona nie ma publiczno-prawnego roszczenia o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w sytuacji wystąpienia strat w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej. Błędna jest bowiem taka interpretacja art. 40 u.p.s. według której przepis ten stanowi lex specialis, do którego nie mają zastosowania zasady ogólne udzielania przez państwo pomocy społecznej i w oparciu, o który zasiłek taki winien być wypłacony każdemu, kto ponosi szkodę na skutek powodzi (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r. sygn.. akt 1 OSK 2176/11 publ.
LEX nr 1110813). Użyty w komentowanym art. 40 u.p.s. zwrot "organ może" przyznać zasiłek celowy oznacza prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście celu oraz ograniczonych finansowych możliwości ośrodka pomocy społecznej. Organy orzekające w niniejszej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej- uzależnione jest przyznanie pomocy, także to czy w wyniku powodzi strona utraciła możliwości funkcjonowania i zaspokajania niezbędnych potrzeb w tym przypadku związanych z mieszkaniem. W tym kontekście należy wyjaśnić, że niezbędna potrzeba to taka, bez której nie mogłoby być zachowane minimum standardów bytowania człowieka. Jeśli tego rodzaju niezbędne potrzeby doznają uszczerbku na skutek nie dość wystarczająco skutecznych bądź nie dość zapobiegliwych wysiłków wnioskodawcy pomoc społeczna może zostać udzielona przez organy.
W przeciwnym wypadku, gdy niezbędne potrzeby nie doznają uszczerbku i ich minimum zostaje osiągnięte, żądanie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej zaczyna być uzasadniane tylko wizją lepszego niż dotychczas poziomu (standardu) tych samych zaspokajanych na minimalnym poziomie potrzeb, to zachodzi wówczas, wynikająca z art. 3 ust.1u.p.s. a contrario przeszkoda w udzieleniu świadczenia (por. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, Praca Socjalna 2004 nr 4 s.11)
Organy zatem nie tracąc z oczu tak rozumianych obowiązków ustawowych oraz uwzględniając nadto, że warunkiem przyznania zasiłku celowego w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych jest czasowa, miejscowa i logiczna zależność między przyczyną strat, a samą stratą i jej rozmiarem przedstawiły szerszy kontekst tej sprawy. Wykazały bowiem, że skarżący zwrócił przedmiotowym wnioskiem ponownie o pomoc finansową po ponad półtora roku od przyznania mu ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie 100 000 zł na remont budynku zalanego podczas powodzi (której to wysokości nie kwestionował), jednocześnie realizując w tym samym czasie we własnym zakresie, na tej samej działce (na której posadowiony jest dom, który uległ zalaniu podczas powodzi) inwestycję polegającą na budowie nowego domu jednorodzinnego. Jak wynika z ostatniego odnotowanego w dniu 15 września 2011 r. wpisu w dzienniku budowy (akta administracyjne) w budynku przystąpiono do układania dachówki i montażu rynien.
W aktach sprawy znajduje także się operat szacunkowy sporządzony w dniu 12 listopada 2010r. na zlecenie Gminy B., z którego wynika wartość nakładów na remont i osuszenie zalanej nieruchomości w kwocie 97 248 zł. Znamiennym jest także fakt, że skarżący po blisko 2,5 roku od powodzi, tj. 28 grudnia 2012r. zwrócił się do organu pomocowego o przyznanie pomocy z tego samego tytułu i w tej samej formie, ale już w kwocie wyższej tj. 300 000 zł. przedkładając nowy, sporządzony na jego zlecenie, operat szacunkowy na kwotę nakładów ponad trzykrotnie wyższą, wskazując, że [...] grudnia 2012 r. uzyskał decyzję właściwego organu o pozwoleniu na rozbiórkę oraz nakaz bezzwłocznego opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku zalanego podczas powodzi w 2010 r. Jednocześnie jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji (aktualizacja wywiadu środowiskowego z dnia 9 października 2013 r.) skarżący przez cały ten czas zamieszkiwał w budynku, który uległ zalaniu.
Biorąc pod uwagę te wszystkie okoliczności, nie sposób zatem przyjąć, że wnioskodawca między otrzymaniem pomocy, a kolejnym wnioskiem o jej udzielenie tych potrzeb nie realizował. Jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 28 kwietnia 2015 r. podjął on odpowiednie zabiegi, aby podołać trudnościom mieszkaniowym własnymi siłami, o czym świadczy wybudowanie przez niego nowego domu w stanie surowym ze środków uzyskanych w ramach pomocy osób trzecich. Tymczasem należy dobitnie wskazać, że omówiona wyżej instytucja pomocy społecznej ma zastosowanie tylko wówczas, gdy przy aktualnym i przewidywanym stanie możliwości oraz środków, podstawowe sprawy bytowe (mieszkaniowe) przedstawiają się jako beznadziejne.
Z taką sytuacją - z przyczyn o których była już mowa wyżej- nie mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy, albowiem skarżący przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości ma samodzielność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Przyjęciu przeciwnego stanowiska sprzeciwia się przywołana na wstępie zasada subsydiarności (pomocniczości), która wynika z ogólnego założenia o samodzielności osoby i rodziny. Państwo udziela zaś pomocy tylko w ostateczności, po wyczerpaniu przez osobę zainteresowaną jej własnych środków zaradczych i tylko w granicach realnych możliwości finansowych organów pomocowych.
Z kolei w zakresie eksponowanej przez organy orzekające w sprawie przesłanki ograniczonych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, należy podkreślić, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust.2 u.p.s. jako przyznawany w ramach uznania administracyjnego nie posiada statusu publicznego prawa podmiotowego i jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Zatem sytuacja prawna osoby ubiegającej się o to świadczenie jest zdecydowanie słabsza.
W tym kontekście w rozpatrywanej sprawie wykazano, że w dacie złożenia wniosku przez skarżącego po ponad dwóch latach od powodzi organ pomocowy nie dysponował już odpowiednimi środkami na pomoc dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi, która miała miejsce w 2010 r. Powyższy fakt potwierdza także znajdujące się w aktach sprawy pismo Wojewody D. z dnia 26 lutego 2014 r. (k. 39 -40), z którego wynika, że w budżecie Wojewody D. na 2014 r. nie zostały przewidziane środki na udzielenie wsparcia w formie zasiłków celowych poszkodowanym w wyniku powodzi z 2010 roku.
W miejscu należy wskazać, że wobec kontrolnych uprawnień sądu administracyjnego, ograniczonych tylko do legalności decyzji, ewentualna kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowania środków zdecydowanie wykraczałaby poza kognicję tego Sądu wyznaczoną przepisem art. 3 §1 i 2 pkt 1 p.p.s.a oraz art.1 §2 p.u.s.a. (por wyr. NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt. I OSK 116/10, LEX nr 594935)
W tych okolicznościach nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącego na fakt, że inne osoby z tej samej okolicy, poszkodowane w wyniku powodzi otrzymały stosowną pomoc finansową. Państwo nie ma bowiem obowiązku zapewniać pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez powódź. Takie funkcje spełniają odpowiednie instytucje ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. Ma natomiast obowiązek zapewnić pomoc wówczas, gdy osoby dotknięte losowo nie mogą zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb (por. Wyrok WSA we Wrocławiu, z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 564/14 pub. cbois.nsa.gov.pl). Skarżący z przyczyn, o których była mowa wyżej, nie pozostaje w takiej sytuacji.
Konkludując powyższe rozważania uznać należy, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.