Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy Miłkowice z dnia 14 czerwca 2022 r. odmawiające B. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu 21 września 2021 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawną mamą M. M. (ur. w [...]). Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynikało, że matka Strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 27 sierpnia 2014 r. na stałe. Z przesłuchania Strony i jej mamy wynikało, że opieka sprawowana jest prawidłowo, całodobowo i jest absorbująca. Od dnia 1 lutego 2012 r. Strona jest uprawniona do renty rodzinnej.
Powołując się na art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.) organ, powołaną na wstępie decyzją, wniosek Strony rozpoznał odmownie. Wskazał na przesłanki wyłączające prawo do świadczenia – moment postania niepełnosprawności oraz ustalone prawo do świadczenia rodzinnego.
W toku postępowania odwoławczego Skarżąca złożyła oświadczenie datowane na dzień 4 lipca 2022 r. o gotowości wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie renty rodzinnej.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zanegowało pogląd organu I instancji o wyłączeniu prawa do wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyklucza to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 o niezgodności tego zapisu z konstytucyjną zasadą równości, jakkolwiek przepis nie został przez Trybunał uchylony, to jego wykładnia winna być dokonywana z uwzględnieniem wartości konstytucyjnych.
W dalszych uwagach organ dokonał wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz wskazał na dokonane ustalenia faktyczne. Wynikało z nich, że matka Skarżącej jest niepełnosprawna w stopniu znacznym od dnia 26 czerwca 2014 r., wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z ankiety wypełnionej przez Stronę na potrzeby postępowania wynikało, że matka może poruszać się samodzielnie w domu, poza nim wymaga pomocy innych osób, czasem ma kłopoty z pamięcią i mówieniem, duże zaś ze słuchem i wzrokiem. Nie może samodzielnie przygotować posiłków i wykonywać innych obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, nie jest w stanie sama się kąpać, częściowo sama spożywa posiłki, ubiera się rozbiera i myje, korzysta z toalety i nie używa pieluch, wymaga pomocy przy umawianiu wizyt lekarskich i pielęgniarskich, wykupu leków i nadzoru przy ich podawaniu.
Nie wymaga specjalistycznych zabiegów pielęgnacyjnych i pomocy przy zmianie pozycji. Skarżąca zamieszkuje razem z matką, córka i wnuczką. Córka pracuje i samotnie wychowuje dziecko. Podopieczna jest wdową ma jeszcze jedną córkę – A. I. Skarżąca przedstawiła oświadczenie, z którego wynika, że w czasie niewykonywania pracy/bezpłatnego urlopu wychowywała trójkę dzieci. Skarżąca posiada także prawo do renty rodzinnej po śmierci męża, posiada także orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, która istnieje od dnia 11 kwietnia 2018 r.
Ze złożonych oświadczeń wynika, że mama choruje na nadciśnienie, jest po dwóch zawałach, ma zwyrodnienie stawów i zaniki pamięci, w chwili obecnej ma bardzo nasiloną demencję starczą. Opiekę nad matką sprawuje od pięciu lat, a od 2020 r. jej stan zdrowia bardzo się pogorszył, niedowidzi i niedosłyszy, nie jest w stanie zadbać o siebie, co Skarżąca opisała podczas składania zeznań w dniu 9 listopada 2021 r. Opis zeznań zawarty jest na stronie 8 zaskarżonej decyzji i potwierdza wcześniej opisane ustalenia obrazujące zakres samodzielności matki Skarżącej. W zeznaniach tych Strona podkreślała, że sprawuje opiekę nad mamą od rana do wieczora, także w nocy, nie można jej zostawić samej, Skarżąca jest z nią cały czas. Mama zapomina się, zdarza się, że nie wie gdzie jest, mówi niedorzecznie, postępuje demencja starcza, wymaga pomocy we wszystkich czynnościach, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji.
Do akt sprawy Strona przedłożyła dokumentację medyczną (karta konsultacji na SOR z dnia 3 stycznia 2019 r., karta informacyjna leczenia szpitalnego na Oddziale Chorób Wewnętrznych od dnia 4 stycznia 2019 r. do dnia 14 stycznia 2019 r., zaświadczenie lekarskie z dnia 10 listopada 2021 r.). Wynikało z niej, że matka Strony choruje na chorobę niedokrwienną serca NSTEMI, nadciśnienie tętnicze II ESC, miażdżycę uogólnioną, infekcję górnych dróg oddechowych, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, jest po dwóch zawałach i cierpi na zwyrodnienie stawów, otępienie.
W toku dalszych czynności materiał ten został uzupełniony o kartę informacyjną leczenia szpitalnego z dnia 23 listopada 2021 r. – leczenie zaćmy, karty kontrolne wizyt geriatrycznych z dnia 18 stycznia 2022 r. i z dnia 7 czerwca 2022 r. Wynika z nich: stan po operacji zaćmy, pacjentka po zawałach nadal wędruje w nocy, ucieka z domu, wędruje w ciągu dnia, napady agresji po zwróceniu uwagi, zaawansowane otępienie, wymaga stałej pomocy osoby drugiej. Kolejne dokumenty medyczne (zaświadczenie lekarskie z dnia 21 marca 2022 r. oraz z dnia 7 czerwca 2022 r. wystawione przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych i geriatrii) potwierdzające wskazane już ustalenia medyczne, zaawansowane otępienie oraz konieczność opieki ze strony innych osób. W odwołaniu Strona wskazywała, że stan zdrowia matki pogarszał się do 2018 r., co skutkowało operacją zaćmy. Zaczęły się także wędrówki nocne, rozmowy z nieistniejącymi osobami.
Przeprowadzony w dniu 8 listopada 2021 r. wywiad środowiskowy potwierdził opisane schorzenia, nadto wskazał, że matka Skarżącej sprawia wrażenie osoby niezorientowanej w sytuacji i czasie, nieobecnej, kontakt z nią jest ograniczony, ma problemy z logicznym myśleniem i mówieniem. Ze względu na zespół otępienny nie ma orientacji, nie odczuwa potrzeby spożywania posiłków, leczenia, przyjmowania leków, wymaga stałego nadzoru, nie wykonuje samodzielnie toalety porannej, kąpieli, nie jest w stanie dbać o czystość. W domu widać dużą ilość leków i podkładów higienicznych, bielizny pościelowej, o wszystko dba Skarżąca zapewniając opiekę, wizyty lekarskie i pomoc we wszystkich wymagających tego czynnościach. W opinii pracownika socjalnego matka Strony wymaga pomocy we wszystkich obszarach życia codziennego, pielęgnacji, leczeniu, ubieraniu, rozbieraniu, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków. Strona jest jedyną osobą, która zaspokaja te potrzeby, co wymaga pełnej dyspozycyjności.
Skarżąca w oświadczeniu z kwietnia 2022 r. wskazała, że od 2016 r. wyjeżdżała do prac sezonowych do N., podczas jej nieobecności matką opiekowała się córka, która w lutym 2020 r. podjęła pracę, co spowodowało, że aktywność zawodowa Skarżącej ustała i przejęła ona całkowitą opiekę nad matką. Do akt sprawy Strona dołączyła dokumenty w języku niemieckim dotyczące zatrudnienia w poszczególnych okresach w latach 2017, 2018 i 2019.
Zeznania złożyła siostra Skarżącej opisując swoją sytuację rodzinną – jest na rencie, po operacji biodra, porusza się przy pomocy laski, choruje na astmę ma orzeczony lekki stopnień niepełnosprawności, czeka na operację drugiego biodra, mieszka z niepracującym synem. W miarę możliwości pomaga przy mamie, która nie może zostać sama w domu, potwierdza bardzo dobra opiekę sprawowaną przez siostrę.
W dniu 23 marca 2022 r. Skarżąca złożyła oświadczenie, że nie będzie zawieszać prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, zmieniła je w dniu 4 lipca 2022 r. oświadczając, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne, z chwilą zapewnienia, że jedyną przeszkodą w jego otrzymaniu jest pobieranie renty rodzinnej niezwłocznie wystąpi o jej zawieszenie.
Oceniając okoliczności sprawy organ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu istotne jest ustalenie istnienia związku przyczynowego między sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia, co wymaga zbadania zakresu samodzielności osoby wymagającej opieki oraz samej opieki i wskazania, czy jest ona na tyle absorbująca, że wyklucza podjęcie zatrudnienia. W tym zakresie nie jest wystarczający sam dokument orzeczenia o niepełnosprawności ale istotne są ustalenia faktyczne. Dalej organ wskazał, że na wezwanie dotyczące okresów zatrudnienia Skarżąca przedstawiła opisaną już dokumentację (praca sezonowa), nie przedkładając kwestionariusza okresów składkowych i nieskładkowych, nie poddała także, czy sprawując opiekę nad dziećmi pozostawała w zatrudnieniu, czy wcześniej lub później wykonywała pracę zarobkową, czy przed lub po nabyciu prawa do renty była aktywna zawodowo. W toku przesłuchania zeznała, że zajmuje się mamą od 2016 r., a od 2020 r. stan zdrowia mamy uległ pogorszeniu.
Wskazała także, że w 2017 – 2019 wyjeżdżała do prac sezonowych, wówczas opiekę sprawowała jej córka. Od 2020 r. opiekę sprawuje Strona, gdyż córka wróciła do pracy. W odwołaniu wskazano, że stan zdrowia matki pogarszał się od 2018 r., początkowo Strona mogła sobie pozwolić na wyjazdy sezonowe bo w opiece pomagała jej córka. Jednak w lutym 2020 r. wróciła do pracy i opiekę musiała przejąć Strona. Organ podkreślał sprzeczność w opisanych wyjaśnieniach, co do początku sprawowania opieki nad matką i kiedy nastąpiło pogorszenie jej stanu zdrowia, nie wiadomo zatem, czy miało ono bezpośredni związek z rezygnacją przez Stronę z pracy. W opinii organu pomiędzy rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki nie istnieje związek przyczynowy, o którym mowa w ustawie, gdyż zatrudnienie Skarżącej miało miejsce od dnia 25 września 2017 r. do dnia 20 grudnia 2019 r., a matka Strony legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od dnia 26 czerwca 2014 r. Nadto organ wskazał, że z uwagi na obowiązek alimentacyjny w opiece nad matką winna także uczestniczyć siostra Strony, z przedłożonych dokumentów nie wynika aby była niezdolna do tych czynności.
Powyższe umożliwiałoby Stronie podjęcie zatrudnienia, o którym mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r., po właściwym zorganizowaniu opieki. Organ przywołał także regulacje ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy wskazujący na obowiązek alimentacyjny wobec rodzica, który może być realizowany w różnych formach. W opinii organu okoliczności sprawy wskazują, że motywacją Skarżącej była chęć pozyskania zastępczego źródła dochodu, wyższego niż uzyskiwana renta po mężu. Podkreślał także, że sam fakt sprawowania opieki nad matką nie jest jedyną przesłanką przyznania świadczenia. Zaznaczył, że nie neguje jej zakresu.
W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Stronę, a opieką wykonywaną nad matką, podczas gdy Strona musiała zaprzestać pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania ciągłej i długotrwałej opieki, której intensywność nie pozwala na niepodejmowanie pracy zarobkowej, nawet w ograniczonym zakresie. Zarzucała także naruszenie prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i przyjęcie, że brak związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Stronę, a koniecznością sprawowania opieki nad matką w sytuacji, gdy z uwagi na stałą lub długotrwałą opiekę nad matką nie może podejmować pracy, a w konsekwencji brak prawidłowej oceny zmierzającej do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony oraz poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu Strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wnioskowała o uchylenie obu zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu negowała ocenę braku związku pomiędzy sprawowaną nad matką opieką a rezygnacją z zatrudnienia. Przeprowadzone dowody, w tym wywiad środowiskowy wskazują na konieczność opieki we wszystkich obszarach życia i jej wykonywanie przez Stronę. Podkreślała, że opiekę nad matką rozpoczęła w 2016 r., w tym czasie mogła sobie pozwolić na wyjazdy do pracy do N., gdyż w opiece wspomagała ją córka. Stale pogarszający się stan zdrowia matki i powrót do pracy córki spowodował, że Strona nie mogła być już aktywna zawodowo. Pogarszanie stanu zdrowia matki następowało od 2018 r., co potwierdza dowód w postaci karty wizyty geriatrycznej z dnia 23 listopada 2021 r. Od 2020 r. matka wymaga już ciągłej opieki, co wyklucza jakąkolwiek pracę. Zwracała uwagę na to, że ustawa odwołuje się także do przesłanki "nie podejmowania pracy" w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wskazała także na cel świadczenia pielęgnacyjnego oraz fakt, że ustawa nie zakreśla żadnych ram czasowych do wykazania rezygnacji z zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Istotny w sprawie jest również zapis art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Poza zakresem rozważań należy pozostawić spór dotyczący wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd podziela korzystne dla Skarżącej stanowisko organu odwoławczego wywodzone z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13 OTK-A 2014/9/104) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ta zatem okoliczność, wbrew poglądom wyrażanym w decyzji przez organ I instancji, nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
Odmiennie natomiast należy spojrzeć na spór dotyczący przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w kontekście zebranych w sprawie dowodów i ich oceny dokonanej przez organ administracji. W opinii Sądu ocena ta nie jest prawidłowa, co przekłada się wadliwość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zarzuty dotyczą przesłanki rezygnacji przez Skarżącą z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy dalszej pracy) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Dla przejrzystości wywodu niezbędne jest przywołanie brzmienia istotnych w sprawie przepisów, tu art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z jego brzmieniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Słusznie z treści tych regulacji wywodzi organ administracji, że ważące jest ustalenie istnienia zawiązku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a w związku z tym rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia. Pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (przypadek tej sprawy), a niepodjęciem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi istnieć związek przyczynowy polegający na tym, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, jej natężenie wyłącza możliwość podjęcia pracy lub powoduje konieczność rezygnacji z jakiegokolwiek zatrudnienia. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Świadczenie to powiązane z tą właśnie okolicznością, rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem pracy), nie zaś z samą opieką nad osobą niepełnosprawną. Nie budzi zatem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo dla osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Zatem analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów.
Po pierwsze – jak słusznie wskazały organy administracji - istotny jest faktyczny stan zdrowia osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. Wynika to z faktu, że obowiązująca definicja niepełnosprawności oraz jej stopnie nie przystają do odrębnego ryzyka socjalnego jakim jest niesamodzielność, zwłaszcza osób starszych. W praktyce obecnie istnieje jeden stopień niesamodzielności, tj. znaczny jej stopień, co wyklucza możliwość prawnego różnicowania osób niesamodzielnych z punktu widzenia stopnia naruszenia sprawności organizmu i ich samodzielności oraz potrzeb w zakresie pielęgnacji, opieki lub wsparcia. Samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza zatem do określania zakresu potrzeb osób niepełnosprawnych (opieki, pielęgnacji, wsparcia). Jednakże na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział szczególne środki umożliwiające badanie, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zawodową jej opiekuna.
Takim środkiem jest instytucja przewidziana w art. 23 ust. 4aa ust. 4b u.ś.r. uprawniająca do wnioskowanie o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ujawnione w jego toku okoliczności faktyczne winny wykazać na ile osoba niepełnosprawna jest samodzielna, a na ile wymaga wsparcia, co umożliwi ocenę zakresu wymaganej opieki i zestawienia jej z czynnościami faktycznie realizowanymi przez osobę wymagającą opieki, a w konsekwencji ustalenia, czy wystąpił związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Tym samym legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Kolejnym istotnym elementem podlegającym ocenie na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest bowiem ustalenie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Wreszcie kolejna, sporna w tej sprawie okoliczność, to związek między rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem, a konieczność sprawowania opieki. W tym obszarze konieczne jest ustalenie następstwa czasowego i stwierdzenie, czy zaprzestanie aktywności zawodowej (powstrzymywanie się od niej) było spowodowane koniecznością podjęcia rzeczonej opieki nad osobą niepełnosprawną. Ten element wymaga wykazania, że wnioskujący o uprawnienie, właśnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad krewnym był zmuszony do zaprzestania pracy, zatem winna najpierw wystąpić sytuacja uzasadniająca konieczność sprawowania opieki, co odnosi się do stanu zdrowia podopiecznego ale także jego potwierdzenia właściwym orzeczeniem. Dopiero następczo osoba uprawniona może rezygnować z pracy, także zakres wymaganej wówczas opieki winien na to wskazywać. Bez znaczenia jest natomiast data złożenia przez uprawnionego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli wskazane okoliczności wystąpiły we wskazanej kolejności.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy odnotowania wymaga, że organ nie neguje zakresu sprawowanej przez Skarżącą opieki nad mamą oraz zakresu samodzielności podopiecznej, te uwagi Sąd w całej rozciągłości podziela. Istotne z materiałów dowodowych wynika, że mama Skarżącej z uwagi na postępującą demencję starczą wymaga stałego nadzoru, wspomagania i opieki, której udziela jej Skarżąca. Jakkolwiek znaczna część działań Skarżącej sprowadza się do zaopatrzenia chorej w bieżące potrzeby związane z funkcjonowaniem, charakterystyczne dla każdego gospodarstwa domowego, są to sprzątanie, prasowanie, pranie, zakupy, wizyty lekarskie. Poza tym zakresem leżą jednak czynności związane z nadzorowaniem, wspomaganiem lub wręcz zastępowaniem chorej w bieżących czynnościach dnia codziennego. W opinii Sądu opieka nad osobą dotkniętą otępieniem (demencją) nie musi sprowadzać się do zabiegów leczniczych, lecz obejmuje czynności związane z pielęgnacją i reagowaniem na jej bieżące potrzeby fizjologiczne i życiowe. W wielu przypadkach uniemożliwia pozostawię takiej osoby bez opieki choćby na krótki czas. Tym samym Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie.
Podstawą wyłączenia prawa do wnioskowanego przez Stronę świadczenia były natomiast ustalenia odnoszące się do zatrudnienia Skarżącej, momentu rezygnacji z pracy oraz powiązania tych okoliczności ze stanem zdrowia matki, a w konsekwencji powiązania między ustaniem aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą.
Organ negując istnienie opisanego związku przyczynowego zwracał uwagę na rozbieżność oświadczeń Strony złożonych w toku postępowania. Składając wyjaśnienia wskazała, że opiekuje się mamą od 2016 r., zaś od 2020 r. stan zdrowia matki się pogorszył i Skarżąca musiała zrezygnować z prac sezonowych. W świadczeniu z kwietnia 2022 r. (nieczytelna data) podała, że od 2016 r. wyjeżdżała do pracy za granicą, wówczas to matką opiekowała się jej córka, co ustało w 2020 r. gdyż córka powróciła do pracy i opiekę przejęła Strona. W odwołaniu natomiast wskazała, że stan zdrowia mamy pogarszał się do 2018 r., Skarżąca mogła początkowo pracować, gdyż w opiece wspierała ją córka, która w lutym 2020 r. podjęła pracę zawodową i opiekę przejęła Strona. Z tych okoliczności organ wywodził, że Skarżąca nie wskazała jednoznacznie od kiedy opiekuje się mamą (od 2016 r. czy od 2020 r.) oraz kiedy nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia mamy i czy miało związek z rezygnacją z zatrudnienia, brak możliwości ustalenia od kiedy Strona podjęła się opieki nad mamą.
W opinii Sądu opisane stanowisko organu nie ma uzasadnienia, a materiał dowodowy nie został oceniony zgodnie z zasadami swobodnej, ale dowolnej oceny, co narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z wypowiedzi Strony nie wynikają istotne różnice, wskazuje ona, że opiekę nad matką przejęła w 2016 r., co nie oznacza, że musiała ją sprawować wówczas osobiście, była aktywna zawodowo i w opiece pomagała jej córka, która wówczas nie pracowała. Dopiero, gdy stan mamy uległ znaczącemu pogorszeniu i gdy zabrakło wsparcia ze strony córki Skarżąca nie miała możliwości dalszego zatrudnienia i od lutego 2020 r. przejęła opiekę nad matką. Teza ta zgodnie wynika z wypowiedzi Strony cytowanych przez organ. Opiekę wykluczającą możliwość kontynuowania zatrudnienia Strona przejęła w dacie, gdy nie mogła już jej sprawować córka, a stan zdrowia mamy ulegał pogorszeniu. Dostrzec bowiem trzeba, że schorzenie w postaci demencji starczej jest stałym pogłębiającym się i nieodwracalnym procesem, który postępuje wraz z wiekiem, co jest faktem powszechnie znanym i nie wymaga szczególnego uzasadnienia.
Stan zdrowia mamy jako wymagający wsparcia został stwierdzony już w dniu wskazanym w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności datowanym na dzień 27 sierpnia 2014 r., a niepełnosprawność istniała od dnia 26 czerwca 2014 r. Z orzeczenia wynikała konieczność korzystania przez niepełnosprawną osobę z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem już od tej daty mama Skarżącej była osobą, która wymagała pewnego wsparcia. Z dalszych dowodów wynika, że w 2019 r. (w styczniu) była przyjęta na SOR i hospitalizowana z uwagi na problemy kardiologiczne, wskazano, że jest po dwóch zawałach, lecząca się z powodu nadciśnienia tętniczego, wypisano ją pod opiekę rodziny. Z zaświadczenia z dnia 10 listopada 2021 r. wynika, poza chorobami serca, także otępienie.
Ta diagnoza powtarzana jest w dalszych zaświadczeniach lekarskich, w tym w karcie pierwszej wizyty geriatrycznej z dnia 23 listopada 2021 r., gdzie wskazano m.in. "od 4 lat, a zwłaszcza od roku nasilenie objawów wytwórczych, wędrowanie w nocy, rozmawia z nieistniejącymi osobami".
Opisane dokumenty potwierdzają wyjaśnienia Skarżącej, że od 2020 r. nastąpiło znaczące pogorszenie stanu zdrowia mamy, co w połączeniu z brakiem możliwości zapewnienia jej opieki przez inną krewną (córkę) zmusiło Skarżąca do rezygnacji z dotychczasowej aktywności zawodowej. Zatem związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w opinii Sądu jest widoczny.
Tym samym ocena dokonana przez organ administracji nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 80 k.p.a., prowadząc do wniosków nie mających uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym.
Dotąd powiedziane prowadzi do przekonania, że przeprowadzone przez organ postępowanie dotknięte jest opisanymi w rozważaniach Sądu wadami, które niewątpliwe mają wpływ na wynik sprawy, co legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ – kierując się zaleceniami Sądu - będzie zobowiązany do ponownej oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem wszystkich dokumentów zebranych w sprawie i zasadami wyrażonymi w art. 80 k.p.a., co pozwoli na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Jednocześnie mając na uwadze całokształt okoliczności tej sprawy szczególną uwagą winno zostać objęte także oświadczenie Strony złożone w dniu 4 lipca 2022 r. W tym zakresie, mając na uwadze, że pobieranie jednego ze świadczeń uchyla prawo do ustalenia wnioskowanego prawa, konieczne będzie wezwanie Strony do zawieszenia prawa do świadczenia rodzinnego. Przy czym takie działania organ może podjąć wyłącznie wówczas, gdy stwierdzi, że zbieg uprawnień jest jedyną przesłanką wykluczającą prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd mając na uwadze kompetencje reformatoryjne organu odwoławczego za słuszne i zgodne z zasadą szybkości postępowania uznał uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do wskazanej w decyzji organu odwoławczego argumentacji podnoszącej istnienie innych krewnych mogących wspierać Skarżącą w sprawowaniu opieki nad matką, trzeba stwierdzić, że okoliczność ta nie ma uzasadnienia prawnego, nie można jej wyprowadzać z treści omawianych regulacji, co wyklucza jej wpływ na ocenę spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Uznając, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy prawa procesowego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił ww. orzeczenie. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.