Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta Świdnicy z dnia 4 lipca 2022 r. odmawiające W. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 11 maja 2022 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką C. P. Powołaną na wstępie decyzją organ wniosek strony rozpoznał odmownie. Powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. dalej u.ś.r.) wywodząc, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po upływie okresów wskazanych w ww. przepisie.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało przepisy art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazując na cel świadczenia, które nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną ale za rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność ww. opieki.
Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy organ wywodził, że w sprawie spełniono dwie z trzech przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. istnienie zobowiązania alimentacyjnego strony względem matki oraz stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W sprawie nie wystąpił natomiast konieczny związek przyczynowy pomiędzy świadczeniem przez stronę opieki a rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem.
W tym zakresie organ powołał się na przeprowadzony w dniu 30 maja 2022 r. wywiad środowiskowy. Wynika z niego, że 92 letnia matka strony nie wymaga opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż jest w znacznym stopniu samodzielna. Sama porusza się swobodnie po mieszkaniu, jest w stanie samodzielnie przygotować sobie kolację, śniadanie, sama czyta książki. Ma problemy ze słuchem i nie chce się leczyć. Z przeprowadzonych ustaleń, w tym oświadczeń strony, wynikało, że sporządza i podje mamie posiłki, pomaga w zabiegach higienicznych, wychodzi na spacer, sprząta i w zależności od potrzeb załatwia sprawy lekarskie i urzędowe. Skarżący w złożonym w toku postępowania oświadczeniu potwierdził, że mama się nie leczy.
W opinii organu szereg czynności opisanych przez stronę wchodzi w zakres podstawowych obowiązków domowych wykonywanych w każdym gospodarstwie i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Mogą być one wykonywane przed jak i po pracy. Zatem nie uniemożliwiają, czy nie utrudniają one podjęcia zatrudnienia przez skarżącego. Organ zwracał uwagę na duży stopnień samodzielności osoby niepełnosprawnej, zatem pomoc w czynnościach higienicznych, czy załatwieniu spraw urzędowych także nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Organ podkreślał, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi być stała lub długoterminowa i winna wykluczać możliwość podjęcia zatrudnienia. Opieka, którą sprawuje skarżący nad matką nie ma tych cech. Organ zawracał uwagę, że decyzja podjęta na podstawie ww. przepisu ma charakter związany, a nie uznaniowy.
Odnosząc się natomiast do wskazanej w orzeczeniu organu I instancji przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia, a wspartej na art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ odwoławczy przywołał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdzające niekonstytucyjność ww. regulacji w zakresie wskazanym w ww. orzeczeniu. Tym samym norma ta nie może stanowić podstawy wyłączenia prawa do świadczenia, co nie zmienia jednak kierunku przyjętego rozstrzygnięcia.
W skardze strona zarzucała naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia i orzeczenia, co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona przekonywała, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Jej zakres wyznacza niepełnosprawność osoby wymagającej opieki i zapewnienie jej godziwej egzystencji, w tym także zaspokajanie normalnych, codziennych potrzeb w sferach, w których nie jest w stanie sama sobie poradzić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych zapisów ustawy procesowej wynika, że sądy administracyjne nie orzekają zatem merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W kontekście tych uprawnień za błędny trzeba uznać wniosek skargi (jakkolwiek jedynie ewentualny) domagający się orzeczenia przez Sąd, co do istoty sprawy. Skargę sporządził profesjonalny pełnomocnik, który winien mieć świadomość obowiązujących w tym zakresie norm, wykluczających taki wniosek w realiach rozpoznawanej sprawy.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało jej oddalenie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ administracji, a odmawiającego stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Poza zakresem rozważań należy pozostawić spór dotyczący wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd podziela korzystne dla skarżącego stanowisko organu odwoławczego wywodzone z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13 OTK-A 2014/9/104) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ta zatem okoliczność, wbrew poglądom wyrażanym w decyzji przez organ I instancji, nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
W zakresie pozostałych uwarunkowań przyznania wnioskowanego świadczenia Sąd podziela pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji, stwierdzający, że strona nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy przekonuje, że pomiędzy rezygnacją z pracy przez stronę (niepodejmowaniem zatrudnienia) nie wystąpił wymagany związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Dla przejrzystości wywodu niezbędne jest przywołanie istotnych w sprawie przepisów, tu art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z jego brzmieniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Celem tego przepisu było częściowe wynagrodzenie – poprzez ww. świadczenie – osobom zdolnym do pracy faktu rezygnacji z tego zatrudnienia (lub niepodejmowania zatrudnienia), z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu wskazanym w ustawie. Nie jest to świadczenie adresowane do osoby niepełnosprawnej ale do podmiotu sprawującego opiekę. Nie chodzi tu także o jakąkolwiek opiekę ale taką, której zakres, natężenie wykluczy możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Analiza istnienia owego związku przyczynowego - pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) - wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stan zdrowia osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które faktycznie jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz pomocy innych osób. Przy czym nie oznacza to w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może jednak wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W konsekwencji organy są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do przeprowadzania takich analiz, a umocowanie to wynika z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r.
Kolejnym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest bowiem wyjaśnienie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak definicji zwrotu "sprawowanie opieki". Zgodnie z wykładnią językową tego zwrotu "sprawowanie" to "sposób zachowania się", zaś "opieka" to "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś." (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003). Zatem chodzi tu o działania, czynności podejmowane względem kogoś, dbałość o kogoś (coś). Przy czym ustawodawca czynnościom tym nadaje dodatkowe cechy odwołując się w przepisie bądź do stopnia niepełnosprawności lub poprzez bezpośrednie wskazanie, że chodzi tu o opiekę stałą lub długotrwałą. Musi być ona zatem systematyczna, świadczona w długim przedziale czasowym, a wskazany w dalszej części zapisu związek przyczynowy dowodzi, że jej zakres winien na tyle absorbujący aby angażował czas opiekuna w stopniu wyłączającym całkowicie możliwość podjęcia pracy zarobkowej lub rezygnacji z niej.
Chodzi tu zatem o sprawowanie opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, dostępny w CBOSA). Świadczenie jest powiązane z tą właśnie okolicznością, rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem pracy), nie zaś z samą opieką nad osobą niepełnosprawną. Nie budzi zatem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo dla osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
W realiach rozpoznawanej sprawy zasadnie wywodzą organy administracji, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt matka skarżącego (lat 92) legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym datowanym na dzień 8 marca 2022 r., zaś stwierdzony stopnień niepełnosprawności istnieje od dnia 21 stycznia 2022 r. Jednakże pomimo orzeczonego stopnia inwalidztwa i podeszłego wieku jest w znacznym stopniu samodzielna i szereg czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem wykonuje sama, wsparcie zaś innych osób (skarżącego) nie wymaga ich stałej obecności.
Z formularza opisującego czynności wykonywane przez stronę w związku z opieką nad matką wynika, że zasadniczo matka samodzielnie korzysta z toalety – pomoc w prowadzeniu do toalety i podmywanie są wymagane jedynie w razie potrzeby, mama nie używa pieluchomajtek, nie wymaga czynności stricte pielęgnacyjnych, wykonywania pomiarów cukru, czy ciśnienia, choć konieczne jest czuwanie podczas snu. Nie ma potrzeby wykonywania masaży, przeciwdziałania odleżynom, ćwiczeń fizycznych, oklepywania. Skarżący udziela matce pomocy w podawaniu leków, w razie potrzeby w przygotowaniu odzieży i ubieraniu. Strona pomaga w niektórych czynnościach higienicznych – kąpiel, strzyżenie, ponadto w wyjściu na spacery, ćwiczeniach rozwijających mowę, pisanie, myślenie, czytanie. Dalsze zadania obciążające stronę w ramach świadczonej pomocy sprowadzają się do przygotowania i podania posiłków (matka spożywa je samodzielnie), podania leków, sprzątania, prania, prasowania. W razie potrzeby skarżący umawia wizyty lekarskie, opłaca rachunki, robieni zakupy, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe.
Z wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżący (lat 64) nie pracuje zawodowo, prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną (z która od 25 lat jest w separacji) i matką. Żona skarżącego pobiera emeryturę oraz prowadzi własną działalność gospodarczą – sklep i zakład jubilerski. Skarżący nie jest zarejestrowany jako bezrobotny, do ubezpieczenia zdrowotnego jest zgłoszony przez żonę. Matka skarżącego, zgodnie z ze złożonym przez stronę oświadczeniem choruje na demencję i niedosłyszy, nie przyjmuje żadnych leków i nie chce się leczyć. Z ustaleń pracownika socjalnego wynikało, że matką opiekuje się skarżący osobiście, w opiece tej pomaga mu żona. Z treści złożonego przez skarżącego oświadczenia datowanego na 30 maja 2022 r. wynikało, że opiekę sprawuje on codziennie i poświęca na to od 6 do 8 godzin, w godzinach od 7:00 – 19:00. W ramach czynności opiekuńczych podaje i przygotowuje posiłki, pomaga mamie w zabiegach higienicznych, towarzyszy jej na spacerach i w zależności od potrzeb załatwia sprawy lekarskie – bardzo rzadko, gdyż mama nie chce się leczyć, załatwia też sprawy urzędowe.
Z dalszych ustaleń wynikało, że matka strony po mieszkaniu porusza się swobodnie sama, jest w stanie przygotować sobie posiłki (śniadania i kolacje), nie ugotuje sama obiadu. Mama strony sama czyta książki, potrzebuje natomiast pomocy przy kąpieli. Dalej wskazano, że opieka nad matką nie zajmuje stronie zbyt wiele czasu, ale z uwagi na schorzenia matki i fakt, że zapomina ona wiele rzeczy pozostawienie jej samej w domu stwarza ryzyko zalania mieszkania lub innych szkód.
Przedstawione okoliczności dowodzą, że zakres czynności związanych z opieką nad matką nie absorbuje skarżącego w stopniu wykluczającym możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka strony jak wskazano wykazuje dużą samodzielność, a czynności podejmowane w ramach opieki zasadniczo odnoszą się do prowadzenia gospodarstwa domowego lub pomocy osobie niepełnosprawnej w określonych czynnościach, które przy właściwej organizacji dnia można właściwie ułożyć, tak aby nie kolidowały z innymi zadaniami, czy pracą. Jak wskazuje sam skarżący jego aktywność w sferze opieki zajmuje od sześciu do ośmiu godzin dziennie, przy czym nie obejmuje czynności stricte opiekuńczych, ale zasadniczo te związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Słusznie organ dostrzega, że działania związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego obciążają większość osób wykonujących prace zarobkowe i opiekujących się krewnymi, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Pranie, sprzątanie, gotowanie, załatwianie spraw urzędowych, kontakty z lekarzami nie stanowią przeszkody w podjęciu zatrudnienia, są czynnościami życia codziennego. Pozostałe zaś czynności odnoszące się stricte do pomocy osobie niepełnosprawnej – w świetle zebranych dowodów - nie powinny absorbować strony w stopniu umożliwiającym podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak wskazuje sama strona zajmują one 6-8 godzin dziennie, dodaje także, że w opiece wspomaga go żona. Matka skarżącego nie wymaga zatem stałej i długotrwałej opieki, czynności pielęgnacyjnych, karmienia, ubierania, pomocy w korzystaniu z toalety, czy w zabiegach higienicznych. Zakres działań skarżącego, to tak jak wskazano pomoc w kąpieli i zabiegach higienicznych oraz przygotowanie obiadu. Nie angażują one zatem całego dnia uniemożliwiając podjęcie zatrudnienia w niepełnym nawet wymiarze czasu pracy.
Podnoszona zaś okoliczność wskazująca na obawę pozostawienia mamy bez opieki z uwagi na niebezpieczeństwo powstania szkód (zalanie mieszkania), przy właściwym zabezpieczeniu może zostać całkowicie wyeliminowana. Nie bez znaczenia jest także fakt, że poza skarżącym w mieszkaniu zamieszkują jeszcze inne osoby – żona skarżącego oraz jeden z jego dorosłych synów. Co prawda nie jest on stale obecny, jednakże zgodnie z oświadczeniem złożonym w toku wywiadu środowiskowego zamieszkuje ze skarżącym.
Zebrany materiał aktowy nie daje zatem podstaw do wywodzenia, że zakres czynności podejmowanych przez stronę względem matki wpisuje się w ustawowy zapis stałej lub długotrwałej opieki, która spowodowała, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia (nie podejmuje pracy). Przypomnieć trzeba, że ustawodawca nie wymaga aby możliwość zatrudnienia odnosiła się do pracy w pełnym jej wymiarze. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. (obejmująca zatrudnienie i inną pracę zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Należy zatem zaaprobować wyrażany w zaskarżonej decyzji pogląd, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem sprawowana opieka, jej zakres i natężenie nie wykluczały rezygnacji, czy niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która jak już wskazano nie musi być realizowana w pełnym wymiarze czasu pracy.
Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.