Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr SKO 4530.18.2023 działając na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z póżn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia J. S. (dalej: Strona, Skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji, organ pierwszej instancji) z 23 maja 2023 r., ZSSW.511.40.2023.AL o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Wrocławia z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr DZSW/ZR/007753/2022 odmawiającą przyznania Stronie na okres zasiłkowy 2021/2022 zasiłku rodzinnego wnioskowanego na córkę L. S.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2022/2023 wnioskowanego na córkę L. S.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania (na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem z miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły) wnioskowanego na córkę L. S. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący podaniem z dnia 31 maja 2022 r. zwrócił się o przyznanie zasiłku rodzinnego na córkę L. S. (dalej: córka) na okres zasiłkowy 2021/2022 oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na córkę.
Decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr DZSW/ZR/007753/2022 Prezydenta Wrocławia odmówiono Stronie przyznania na okres zasiłkowy 2021/2022 wnioskowanych świadczeń. Powyższa decyzja została doręczona Stronie w dniu 2 września 2022 r. Skarżący nie złożył odwołania od ww. decyzji w ustawowym terminie i decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu 7 grudnia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wpłynęło podanie Strony z dnia 4 grudnia 2022 r., w którym zawarta była prośba o "wznowienie postępowań odmawiających" przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej świadczeń rodzinnych z dodatkami na rzecz córki.
Pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. Skarżący sprecyzował swoje żądanie wskazując, że domaga się "wznowienia postępowań o świadczenia rodzinne wraz z dodatkami na rzecz córki na okresy 2021/2022, 2022/23". Jednocześnie wskazał, że odmówiono mu świadczeń decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r., DZSW/ZR/007753/22.
Kolegium przekazało powyższe żądanie, zgodnie z właściwością, organowi pierwszej instancji, który postanowieniem z dnia 15 lutego 2023 r. odmówił "wszczęcia postępowania w sprawie postępowania dotyczącego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2021/2022 złożonego przez Pana J. S. w dniu 31.05.2022 r."
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, na skutek którego SKO postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r., SKO 4315/15/23 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie nie znajduje umocowania prawnego, brak jest bowiem kodeksowego uregulowania określenia "odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania". Organ mógł w niniejszej sprawie co najwyżej "odmówić wznowienia postępowania". Ponadto, nie oznaczono w sposób prawidłowy postępowania, którego postanowienie dotyczyło. Co więcej, organ pierwszej instancji zawarł w wydanym postanowieniu w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie, do którego na tym etapie postępowania nie był uprawniony.
Następnie organ pierwszej instancji wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r., nr ZSSW/511.40.2023.AL odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr DZSW/ZR/007753/2022, odmawiającą przyznania Skarżącemu na okres zasiłkowy 2021/2022 zasiłku rodzinnego wnioskowanego na córkę – L. S.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2022/2023 wnioskowanego na L. S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania (na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem z miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły) wnioskowanego na L. S. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że żądanie Strony należy uznać za złożone po upływie jednego miesiąca od dnia w którym Skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji z dnia 10 sierpnia 2022 r., a więc z niedochowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o przyznanie wnioskowanych świadczeń rodzinnych na rzecz córki.
SKO zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r., po rozpoznaniu odwołania Strony, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
SKO wskazało, że instytucja wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uregulowana została w rozdziale 12 k.p.a. Z regulacji tam zawartych wynika, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). W przypadku gdy to strona domaga się wznowienia postępowania, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a.. zobligowana jest do wniesienia do właściwego organu podania o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku postępowania, które inicjowane jest podaniem o wznowienie postępowania, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania w pierwszej kolejności bada. czy wniosek postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych wart. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania.
Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. (R. Stankiewicz, Komentarz do art. 145 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski, wyd. 8, Legalis/el 2023).
Jak wynika z postanowienia z dnia 23 maja 2023 r. organ pierwszej instancji uznał żądanie Strony za złożone po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym Skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji z dnia 10 sierpnia 2022 r. Organ przyjął zatem, że w niniejszej sprawie termin jednego miesiąca, wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. należy liczyć od dnia doręczenia Skarżącemu decyzji z dnia 10 sierpnia 2022r., nr DZSW/ZR/007753/2022. Kolegium uznało stanowisko organu pierwszej instancji za zasadne. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., przy czym to Strona w istocie uniemożliwiła weryfikację dochowania terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wobec czego organ zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r.
SKO wskazało, że w żadnym z podań dotyczących wznowienia postępowania, tj. podania z dnia 4 grudnia 2022 r., podania z dnia 5 stycznia 2023 r. oraz podania z dnia 30 stycznia 2023 r. Skarżący nie wskazał żadnej z przesłanek wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Treść wniesionych podań w żaden sposób nie odnosi się do okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, lecz dotyczy merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji z dnia 10 sierpnia 2022 r. SKO podkreśliło, że to Strona ma wykazać zachowanie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Wynika to wprost z brzmienia art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona zamierzająca doprowadzić do wszczęcia postępowania wznowieniowego powinna takie podanie wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy Strona nie wskazała na okoliczności, na podstawie których możliwa byłaby ocena dochowania przez nią terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co skutkować musiało stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a w konsekwencji odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych.
Na powyższe postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Skarżący wnosząc o orzeczenie zapłaty świadczeń rodzinnych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 w związku z art.120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.).
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej pod względem legalności było w niniejszej sprawie postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, którym po rozpoznaniu wniosku Skarżącego - odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 10 sierpnia 2022 r.
Problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145 - 152 K.p.a. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania - wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu.
W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 3 K.p.a.
Powodem dla którego organy obu instancji odmówiły wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie było uznanie, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie jednego miesiąca od dnia w którym Skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji z dnia 10 sierpnia 2022 r., a więc z niedochowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto SKO stwierdziło, że w związku z brakiem wskazania jakichkolwiek okoliczności dotyczących przesłanek wznowienia postępowania nie była także możliwa ocena dochowania przez Skarżącego terminu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
W art. 148 k.p.a. uregulowane zostały dwie kwestie, a mianowicie: tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania. Na zasadzie art. 148 § 1 k.p.a., podanie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia, na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), to termin jednomiesięczny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a).
SKO wskazało, że w żadnym z podań dotyczących wznowienia postępowania, tj. podania z dnia 4 grudnia 2022 r., podania z dnia 5 stycznia 2023 r. oraz podania z dnia 30 stycznia 2023 r. Skarżący nie wskazał żadnej z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu wskazane pisma Skarżącego zostały bardzo nieporadnie sformułowane – przez osobę, która nie jest prawnikiem, nie ma podstawowej wiedzy prawniczej i nie rozróżniała w ogóle trybów i rodzajów postępowań administracyjnych, w tym nadzwyczajnych. Pismo z dnia 4 grudnia zawiera zarówno wniosek o ponaglenie organu w przedmiocie wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, jak też wniosek o wznowienie postępowań odmawiających świadczeń rodzinnych na córkę ze wskazaniem m.in., że Skarżący nie mógł wnieść wcześniej dokumentów o dochodzie, które to ostatecznie wniósł do MOPSu za lata 2020, 2021. W piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. Skarżący wnosi o wznowienie postępowań o świadczenia rodzinne wraz z dodatkami na córkę na okresy 2021/2022, 2022/2023 – dołączając dokument w postaci zawiadomienia o przejęciu sprawy egzekucyjnej z dnia 27 grudnia 2022 r. Natomiast w piśmie z dnia 30 stycznia 2023 r. wnosi o rozpatrzenie ponowne świadczeń rodzinnych z dodatkami na rzecz córki oraz o rozpatrzenie o świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Do pisma załącza zaświadczenie o bezskuteczności alimentów z dna 23 stycznia 2023 r. oraz wyrok Sądu Rejonowego w Olecku III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 23 września 2019 r.
Treść pism i załączniki w postaci dokumentów wskazują, że przyczyną wniesienia wniosku o wznowienie postępowania jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewątpliwie pisma są pełne sprzeczności ale według wyartykułowanych zamierzeń ich autora miały doprowadzić do wznowienia postępowania, gdyż autor pism uważa, że jest w posiadaniu nowych dowodów.
Wobec powyższego stanowisko organów obu instancji odmawiające wznowienia postępowania uznać należy za nieprawidłowe. W ocenie Sądu jasne jest bowiem, że Skarżący nie posiada elementarnej wiedzy prawniczej a przy takim, jak przytoczono sformułowaniu pism, oczywiste było jaka jest podstawa zgłoszonego żądania. W przedstawionych okolicznościach sprawy rzeczą organów będzie dokonanie oceny czy Skarżący dochował dochował termin, o którym mowa w art. art. 148 § 1 k.p.a., a następnie wydanie stosownego rozstrzygnięcia.
Dlatego też Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.
Wobec braku wniosku pełnomocnika z urzędu o przyznanie mu kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu Sąd nie orzekł o kosztach pełnomocnika z urzędu.