Uzasadnienie
Decyzją z dnia [....] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania E. G. (dalej: skarżąca) od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta G., Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...]nr [...] w sprawie wygaśnięcia z dniem [...]r. decyzji [...] z dnia [...] przyznającej świadczenie pielęgnacyjne na Z. B. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na skutek złożonego przez stronę wniosku działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad Z. B. od 25 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2012 r. w wysokości 121,40 zł oraz od 1 lutego 2012 r. do odwołania w wysokości 520,00 zł miesięcznie.
Następnie pismem z dnia 27 maja 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Efektem prowadzonego postępowania było wydanie przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzji z dnia [...] nr [...]w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...] decyzji nr[...] z dnia [...] przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, wedle którego osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wskazał również na przepis art. 11 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. po 30 czerwca 2013 r. Końcowo powołał się na art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W świetle powyższych przepisów uznał za zasadne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca nie zgodziła się z jej rozstrzygnięciem. Jako niesprawiedliwy i nie humanitarny uznała fakt zmiany przepisów dotyczących świadczenia opieki nad chorym członkiem rodziny. Wskazała następnie na trudną sytuację zdrowotną i finansową matki. Stwierdziła również, iż zrezygnowała z możliwości podjęcia pracy. Obecnie mając [...] lat nie widzi możliwości podjęcia zatrudnienia, a ponadto pozostawienia samej matki przez cały dzień. Przy obecnych dochodach nie stać jej na wynajęcie opiekunki.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że:
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Zacytowany przepis ustanawia dwie normy prawne, umożliwiające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotychczasowej. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drugą ze wskazanych norm prawnych.
Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej wynika z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień. Możliwe jest także wystąpienie bezprzedmiotowości decyzji na skutek zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji jest jednak niewystarczające do orzeczenia o jej wygaśnięciu. Powinno być ono bowiem zgodne z wymaganiami interesu strony lub interesu społecznego. Pojęcia te są określeniami nieostrymi. Przyjąć jednak należy, iż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje zawsze w kolizji z interesem społecznym. Decyzja administracyjna nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne.
Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może. Stąd z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięta jest zawsze niezbędne. Wymaga tego również postulat pewności prawnej, jako jeden z elementów doktryny państwa prawnego. Taką też rolę należy przypisywać sformułowaniu wiążącemu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowej z wymogami interesu społecznego (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 Kpa), PiP, Nr 7, s. 55-56).
Dalej organ odwoławczy podniósł, że podstawą prawną decyzji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) – dalej: ustawa - a dokładnie jej art. 17, w brzmieniu obowiązującym do końca 2012 r.
Z dniem 1 stycznia 2013 r. (z wyjątkiem art. 1 pkt 5 lit. c, który wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) - dalej: ustawa - która w art. 1 pkt 5 wprowadziła szereg istotnych zmian w zakresie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w art. 1 pkt 4 wprowadziła nowe świadczenie rodzinne w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W świetle powyższych rozważań doniosłe znaczenie ma art. 11 tej ustawy, który w ust. 1 stanowi, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. jeżeli spełnią warunki określone w przepisach dotychczasowych. Z kolei ust. 2 wskazuje, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasaj, z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1.
Z zacytowanych przepisów wynika więc, że decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, wygasają z mocy prawa po upływie 30 czerwca 2013 r. (inaczej z dniem 30 czerwca 2013 r.).
W tym stanie rzeczy, skoro decyzja z dnia [...] przyznająca skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2012 r., to uzasadnione staje się wygaśnięcie tej decyzji z dniem 30 czerwca 2013 r. z mocy prawa. Skutkiem wygaśnięcia decyzji administracyjnej z mocy prawa jest to, iż taka decyzja przestaje wywoływać skutki prawne. Jest to więc decyzja bezprzedmiotowa i w interesie społecznym jest stwierdzenie jej wygaśnięcia w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ odwoławczy zauważył, że w celu realizacji postanowień art. 11 ust. 4 w/w ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] nr [...] poinformował skarżącą o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżącą podniosła, że nowelizacja ustawy w znaczny sposób narusza prawa nabyte przez opiekunów i podważa zaufanie obywateli do Państwa. Stwierdziła, że przepisy prawa są bardzo nie stabilne. Skarżąca podała, że dwa lata temu zostało jej przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na obłożnie chorą [...] letnią matkę. Musiała zrezygnować z pracy aby sprawować całodobową opiekę nad matką. Zdaniem skarżącej jest nie humanitarne pozostawienie bez opieki chorego członka rodziny lub,,oddanie go" do domu Pomocy Społecznej, którego koszty pobytu są drogie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności decyzji z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, chyba, że wynika to z przepisów prawa.
Skarga jest uzasadniona aczkolwiek jej zasadność wynika z innych względów niż w niej przedstawiono.
Orzeczenia w niniejszej sprawie zostały podjęte na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy.
W myśl art. 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
- 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,
- 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych.
Stosownie do art. 11 ust. 3, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1.
Przepis art. 11 ust. 4 ustawy stanowi, że organ właściwy w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 4).
Z przywołanego wyżej art. 11 ust. 3 ustawy jednoznacznie wynika, że decyzje (...) "wygasają z mocy prawa". Wygaśnięcie decyzji następuje więc bezpośrednio na podstawie przepisów, bez konieczności podejmowania w tym zakresie jakiejkolwiek decyzji przez organ administracyjny.
Skoro byt prawny decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne, wygasł z dniem 30 czerwca 2013 r. - decyzja "z mocy prawa" przestała funkcjonować w obrocie prawnym i kształtować prawa i obowiązki stron – to zbędnym było orzekanie o losach decyzji.
W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego, co uczynił Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).