Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO) zaskarżoną decyzją z dnia 2 września 2022 r., nr SKO/RŚ-423/231/2022 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania E. Ś. (dalej: strona, skarżąca), utrzymało w mocy decyzję wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza Bolkowa Dyrektora Gminno-Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolkowie z dnia 29 czerwca 2022 r., nr 000275/SP/06/2022 (dalej: organ I instancji) w przedmiocie odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu 18 maja 2022 r. do Gminno-Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolkowie wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem E. P. (ur. 2 sierpnia 1935 r.). Do wniosku strona dołączyła się orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Legnicy z dnia 30 marca 2022 r. zaliczające ojca strony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 16 lutego 2022 r. na stałe (symbol przyczyny niepełnosprawności: 07-S, 09-M R), niepełnosprawność istnieje – nie da się ustalić oraz stwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wskazaną decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki ojcem.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji przywołał przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś,r,),oraz przedstawił stan faktyczny sprawy. Podał, że strona dołączyła dokumenty potwierdzające przebieg leczenia ojca, tj. wypisy ze szpitali, zaświadczenia lekarskie oraz wyniki badań, z których wynika, że ojciec strony w okresie od marca 2019 r. do lutego 2022 r. kilkukrotnie był hospitalizowany oraz regularnie korzysta z POZ. Organ I instancji podkreślił, że w zakresie jego kompetencji nie leży analiza specjalistycznych dokumentów medycznych, tj. wypisy ze szpitala, zastosowane leczenie, analiza parametrów życiowych czy diagnoza lekarska postawiona w trakcie leczenia, niemniej dokumenty te mają charakter posiłkowy wskazujący niejako, że osoba kontynuuje leczenie i kierunek tegoż procesu może wymagać obecności opiekuna.
Strona przedłożyła również dokumentację z przebiegu swojego zatrudnienia oraz kserokopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności swojej matki J. P. W ocenie organu I instancji na stronie ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do ojca, ponadto z akt sprawy, a w szczególności z wywiadu środowiskowego wynika, że strona sprawuje opiekę nad ojcem. Podczas wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że strona zamieszkuje wspólnie z rodzicami zajmując parter budynku jednorodzinnego, rodzice zajmują piętro. Strona podała, że sprawuje opiekę nad ojcem przez większą część dnia, a także w razie potrzeby również w nocy, przygotowuje posiłki, sprząta dom, robi zakupy, dba o regularne kontakty z lekarzem, dogląda przyjmowania przez ojca leków, ponadto pomaga ojcu w codziennych czynnościach związanych z higieną oraz ubieraniem się, a także spaceruje z ojcem, spędza z nim czas. Strona podała, że jest jedyną osobą mogącą wesprzeć ojca, nie posiada rodzeństwa, a matka jest również osobą wymagającą pomocy z uwagi na wiek i stan zdrowia.
Według strony ojciec w obrębie mieszkania porusza się samodzielnie, zmienia pozycję w łóżku samodzielnie, jednocześnie ma problemy z koncentracją, skupieniem się, zapomina się. Do podstawowych czynności higienicznych i ubierania się wymaga wsparcia innych osób, natomiast samodzielnie przyjmuje posiłki i korzysta z WC, ma problemy z pamięcią, słuchem i wzrokiem, wymaga wsparcia podczas korzystania z opieki medycznej, robienia zakupów. W ocenie organu I instancji opieka strony nad ojcem nie jest na tyle absorbująca, aby strona nie mogła podjąć aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze, albowiem czynności najbardziej absorbujące ojciec wykonuje sam, nie korzysta ze specjalistycznego sprzętu, którego obsługa wymaga sprawności lub umiejętności bądź stałego kontrolowania parametrów, ojciec nie wymaga również stosowania środków opatrunkowych higienicznych (tj. pampersy, specjalistyczna bielizna itp.).
Ponadto, zdaniem organu I instancji, brak jest związku przyczynowo -skutkowego między rezygnacją przez stronę z pracy a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad ojcem, gdyż zaprzestanie aktywności zawodowej skarżącej i wydanie orzeczenia o niepełnosprawności (pierwszy dokument tego typu) dzieli ok. 12 lat, a strona nie przedłożyła żadnej dokumentacji wskazującej, że zaprzestanie aktywności zawodowej w jakiś sposób wiązałoby się z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. W ocenie organu pierwszej instancji, czynności opiekuńcze wykonywane przez stronę nad ojcem stanowią odzwierciedlenie moralno-etyczno-społecznych zasad funkcjonowania rodziny i wywiązywania się z tychże obowiązków. Ze zgromadzonej dokumentacji wprost wynika, iż ojciec strony w pewnym zakresie może funkcjonować samodzielnie (sam przyjmuje posiłki, może wychodzić z domu przy pomocy osób drugich) natomiast strona pomaga ojcu w tych czynnościach, które mogą nastręczać osobie niepełnosprawnej pewne trudności, natomiast pomoc ta nie wykracza poza ogólnie przyjęte ramy pomocy w rodzinie.
Organ I instancji wskazał również, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole do ukończenia 25 roku życia.
Reasumując organ I instancji stwierdził, że w przypadku strony przesłanki określone w art. 17 u..s.r. nie zostały spełnione łącznie.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym SKO nie podzieliło argumentacji wspartej na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przywołało orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, orzekającego o niezgodności ww. zapisu z zasadą równości, co uchyla możliwość jego powołania jako podstawy wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszych wywodach organ wskazał na przesłanki przyznania ww. prawa wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. istnienie obowiązku alimentacyjnego strony wobec podopiecznego, konieczność stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz niepodejmowanie lub rezygnację z pracy w związku z koniecznością sprawowania ww. opieki. Skarżąca jako zstępna osoby niepełnosprawnej jest zobowiązana alimentacyjnie. Organ przywołał ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania, w tym dokumentację medyczną wskazującą na to, że ojciec skarżącej jest pacjentem z licznymi chorobami (choroba wieńcowa, choroba niedokrwienna serca, po zawale, przewlekła niewydolność nerek, choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa, zespół otępienny, głuchota.
Organ przywołał oświadczenie strony z dnia 2 maja 2022 r., iż od 14 lutego 2022 r. sprawuje opiekę nad ojcem, który choruje od kilku lat na silną i agresywną demencję, w styczniu 2022r. zachorował na Covid-19, po powrocie w lutym ze szpitala wymagał opieki 24h na dobę przez okres 2 miesięcy. Czynności polegały na: myciu, goleniu, obcinanie paznokci, obcinanie włosów, zmiana pampersów, kremowanie, oklepywanie, podawanie leków, podawanie i karmienie posiłkami, podawanie picia, robienie zakupów. W nocy ojciec wymagał opieki, ponieważ próbował wstawać samodzielnie z łóżka nie mając sił, przewracał się i upadał wołając o pomoc, po dwóch miesiącach ojciec wstał z łóżka z pomocą i wymaga dalszej opieki. Strona wskazała częstotliwość wykonywanych czynności: codziennie - mycie, golenie, moczenie nóg, przygotowywanie ubrań, ubieranie, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, przygotowanie i przynoszenie opału, palenie w piecu; co 3 tygodnie - obcinanie paznokci, strzyżenie włosów; raz na miesiąc - opłacanie rachunków; według potrzeb - wizyty lekarskie, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, odśnieżanie, czynności ogrodnicze.
Na formularzu dotyczącym oceny stanu fizycznego i psychicznego osoby niepełnosprawnej oraz zakresu opieki strona podała odpowiedzi: ruchomość stawów - pełna; poruszanie się w obrębie mieszkania - samodzielnie; poruszanie się poza domem - z pomocą strony wychodzi przed dom; przemieszczanie się z łóżka na krzesło i z powrotem - samodzielnie; zmiana pozycji na łóżku, siadanie - samodzielnie; kontakt słowny - ograniczony (zapomina się); formy wypowiedzi, treści - trudności w budowaniu zdań; zachowanie - niespokojne; uwaga, koncentracja - trudności w skupieniu; pamięć - trudności w zapamiętywaniu, luki w pamięci; mycie, kąpiel, ubieranie/rozbieranie - przy pomocy innych osób; zabiegi pielęgnacyjne - brak; odżywianie - samodzielnie; niedowidzenie; niedosłyszenie; przyjmowanie leków - przy pomocy innych osób; korzystanie z opieki medycznej - przy pomocy innych osób w placówkach służby zdrowia; robienie zakupów - przy pomocy innych osób; wydalanie - korzysta z WC; prowadzenie gospodarstwa domowego - wykonuje strona.
Następnie przywołał ustalenia wywiadu środowiskowego. Wskazał na okresy zatrudnienia strony wynikające z przedłożonych przez nią świadectw pracy: od 3 sierpnia 1987 r. do 31 października 2011 r. W okresie od 3 stycznia 1995 r. do 2 stycznia 1996 r. strona pobierała zasiłek dla bezrobotnych.
Odnosząc się do ustalonych faktów organ odwoławczy wskazał, że związku przyczynowego pomiędzy zakresem opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną a koniecznością rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) musi istnieć związek przyczynowy.
Oceniając wskazane wyżej ustalenia faktyczne, w ocenie SKO, w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię z zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad ojcem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby strona zrezygnowała z posiadanego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, gdyż ostatnie zatrudnienie strony miało miejsce od 21 grudnia 2010 r. do 31 października 2011 r., a ojciec strony został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 16 lutego 2022 r., a wiec po upływie ponad 10 lat od zakończenia przez stronę zatrudnienia. Przy czym strona nie wykazała, aby wystąpiły okoliczności, które uniemożliwiały jej w tym czasie poszukiwanie i podjęcie pracy. Niewątpliwym jest więc, że faktu zakończenia przez stronę zatrudnienia nie można wiązać z celem sprawowania przez nią opieki nad ojcem.
Odnosząc się do przesłanki niepodejmowania przez stronę zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem, to zdaniem SKO, taka sytuacja w sprawie również nie występuje. W ocenie organu II instancji, w toku postępowania strona nie wykazała, że jest zdolna do podjęcia zatrudnienia i podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie sprawowała opieki nad ojcem. Jak już wskazano, bezpośrednio przed powstaniem okoliczności uzasadniających pojęcie się opieki nad ojcem strona nie pracowała przez ponad 10 lat (ostatnie zatrudnienie w latach 2010 - 2011). SKO zauważyło, że tak długotrwały brak aktywności zawodowej strony nie przemawia za uznaniem, że gdyby nie obecna konieczność opieki nad ojcem, to podjęłaby zatrudnienie.
Co więcej, w świetle zasad doświadczenia życiowego, trudno przyjąć, że strona, mając obecnie 59 lat, aktualnie byłaby w stanie podjąć pracę zawodową w sytuacji, gdy przez ponad 10 lat nie podjęła żadnej aktywności zawodowej (przed rozpoczęciem opieki nad ojcem). Przywołane wyżej okoliczności sprawy, w ocenie SKO, dają podstawy do przyjęcia, że jedynym powodem wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego była chęć uzyskania zastępczego źródła dochodu, a nie faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.
Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło, że sprawowanie faktycznej (stałej i ciągłej) opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest przesłanką konieczną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz nie jest przesłanką wystarczającą z uwagi na brzmienie wymienionego przepisu i specyfikę omawianego świadczenia, którego celem jest zrekompensowanie osobom podejmującym wybór zaprzestania/niepodejmowania pracy na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traconej w ten sposób możliwości wykonywania pracy, a w konsekwencji zarobkowania. Sytuacja taka nie zachodzi w stosunku do osób, co do których z okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania (np. oceny dotychczasowej aktywności zawodowej) nie wynika, że osoby te byłyby zdolne do wykonywania pracy, a wyłączną przyczyną braku aktywności zawodowej jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Uwypukliło SKO, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za samą opiekę nad członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Dodatkowo podkreśliło, że opieka nad rodzicem w wyniku choroby bądź podeszłego wieku jest rzeczą naturalną i obowiązkiem każdego dziecka. Do świadczenia pomocy dla swojego ojca strona jest zobowiązana z racji obowiązku alimentacyjnego wynikającego z art. 87 K.r.o., zgodnie z którym rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie. Przez wzajemne wsparcie należy rozumieć pomoc materialną w chorobie, pomoc przy załatwianiu spraw życiowych oraz pomoc fizyczną przy wykonywaniu różnych czynności.
W ocenie SKO, w niniejszej sprawie nie zachodzi więc związek przyczynowo -skutkowy pomiędzy rezygnacją oraz niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad ojcem. Strona nie spełnia zatem przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., czyli niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia:
- 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą a wykonywaniem przez nią opieki nad ojcem, podczas gdy skarżąca nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki zapewniającej niepełnosprawnemu godziwe warunki życia;
- 2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 u. ś. r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji, gdy wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą, a zatem pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie;
- 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.:
- a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności brak ustalenia aktywności zawodowej skarżącej w okresie od 2011 r. do lutego 2022 r., podczas gdy skarżąca pracowała w N., o czym informowała organ pomocowy, i zmuszona była ze względu na stan zdrowia niepełnosprawnego ojca zaprzestać pracy wykonywanej w N. i od lutego 2022 r. skoncentrować się na wyłącznie na opiece nad ojcem;
- b) poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), albowiem zarówno strona, jak i organ, wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ administracji, a odmawiającego stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Poza zakresem rozważań należy pozostawić spór dotyczący wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Sąd podziela korzystne dla skarżącej stanowisko organu odwoławczego wywodzone z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13 OTK-A 2014/9/104) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ta zatem okoliczność, wbrew poglądom wyrażonym w decyzji przez organ I instancji, nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
W dalszej olejności nie ma sporu, że skarżąca jako zstępna jest uprawniona do wnioskowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt wynika, że ojciec skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co datuje się od 16 lutego 2022 r.
Zebrany materiał aktowy dowodzi jednak, że nie została spełniona kolejna z pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia, tj. istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczenia przysługuje osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem pomiędzy rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia) a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowy. Konieczne jest zatem ustalenie istnienia powiązania pomiędzy rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem jej) a opieką nad osobą niepełnosprawną. W badaniu tym na pierwszy plan wysuwają się okoliczności dotyczące daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, przebieg kariery zawodowej osoby uprawnionej do świadczenia oraz okoliczności w jakich zrezygnowała ona z pracy (m.in. podstawa prawna ustania zatrudnienia) oraz zdolność i możliwości wykonywania pracy zarobkowej przez osobę uprawnioną.
Taki sposób spojrzenia na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego wynika z celu tego zapisu. Jak słusznie wywodzi organ administracji istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2022r., sygn. akt III SA/Gd 319/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, które przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2021r., sygn. akt II SA/Łd 884/20, dostępne w CBOSA).
Zasadniczo zatem uprawnienie to adresowane jest do osób aktywnych na rynku pracy, mogących podejmować zatrudnienie a zmuszonych do rezygnacji z pracy w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i ustalonych okoliczności faktycznych podzielić trzeba przedstawiony w zaskarżonej decyzji pogląd organu wywodzący brak opisanego powiązania pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą i dalszym jej niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że ostatnie zatrudnienie Skarżącej ustało z dniem 31 października 2011 r. Po tej dacie Skarżąca nie podejmowała żadnej pracy. Z powoływanego już dokumentu wynikało, że niepełnosprawność w stopniu znacznym u ojca Skarżącej datuje się od dnia 16 lutego 2022 r. Z zestawienia tych dat wynika, że ustanie aktywności zawodowej Skarżącej pozostaje bez związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem. Słusznie w tych okolicznościach organ w zaskarżonej decyzji wyprowadził wnioski, że nie ma związku przyczynowego między rezygnacją skarżącej z pracy a sprawowaniem opieki nad ojcem.
Skarżąca w toku postępowania, nie przedstawiła żadnych okoliczności, czy dowodów negujących ustalenia i wnioski organu, które wywiedziono z przedłożonych przez stronę dokumentów postaci świadectw pracy. Nie wskazała, że podejmowała próby (skuteczne lub nie) podjęcia pracy po dacie ustania ostatniego zatrudnienia. Natomiast ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontr dowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/17, CBOSA.).
Przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga, aby niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej miały miejsce wyłącznie w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą, o której mowa w tym przepisie. Na potwierdzenie powyższych okoliczności strona powinna przedstawić odpowiednie dowody i wyjaśnienia, a nie ogólne twierdzenia, gdyż w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10). Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Przedstawione w decyzji fakty przemawiają zaś za słusznością przyjętych przez organ wniosków.
Mają one także uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności wskazać trzeba na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1332/21 (dostępne w CBOSA) stwierdzające, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga (...) wykazania, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź ich niepodejmowanie miało miejsce w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W tej sprawie takiego związku nie można ustalić, co słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji.
Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości