Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Administratora Działu Świadczeń - Sekcji Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W., z dnia [...], [...] odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu decyzji ostatecznej wskazano, że podstawą odmowy skarżącemu dodatku mieszkaniowego przez organ I instancji był przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), dalej: ustawa, zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo o więcej niż 50%, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił, że strona nie spełnia warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego określonych w przepisie art. 5 ust. 5 ustawy, bowiem powierzchnia użytkowa zajmowanego przez stronę lokalu mieszkalnego, przy ul. [...] we W. przekracza normatywną powierzchnię użytkową o 37,43%, a udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60%.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości nie mniejszej niż 50% opłaty czynszowej, wynoszącej 521 zł. Zdaniem odwołującego ustawa jest wadliwa i nie może on ponosić negatywnych skutków "ułomnego prawa".
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że regulacje ustawowe dotyczące udzielania pomocy w formie dodatków mieszkaniowych precyzyjnie określają zasady i tryb ich przyznawania. Osoba ubiegająca się o tę formę pomocy w regulowaniu opłat za zajmowany lokal mieszkalny musi spełniać wszystkie określone w ustawie warunki. Niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza skuteczność starań o dodatek mieszkaniowy. Jednym z bezwzględnie obowiązujących warunków jest wymóg zajmowania lokalu o odpowiedniej powierzchni użytkowej, zróżnicowanej - w art. 5 ust. 1 ustawy - w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Ustawodawca ustalił górną granicę powierzchni użytkowej lokalu, która nie może być przekroczona. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, powierzchnia ta w jednoosobowym gospodarstwie domowym, co do zasady nie może być większa niż 35 m2. Jednakże przepis art. 5 ust. 5 ustawy dopuszcza na zasadzie wyjątku przyznanie dodatku mieszkaniowego także w sytuacji, gdy wskazana wysokość powierzchni użytkowej zostanie przekroczona, jednak nie więcej niż o 30%, a zatem na jedną osobę może maksymalnie przypadać 45,5 m2 [35 m2 + (30% x 35 m2) = 35 m2 + 10,5 m2].
Istnieje także możliwość przyznania wskazanego świadczenia, gdy normatywna powierzchnia użytkowa (35 m2 na jedną osobę) zostanie przekroczona nawet o 50%, a zatem gdy na jedną osobę przypadać będzie metraż w wysokości 52,5 m2. Taka sytuacja jest jednak możliwa tylko wówczas, gdy jednocześnie łączna powierzchnia użytkowa kuchni i pokoi, nie będzie większa niż 60% całkowitej powierzchni użytkowej mieszkania. Ten ostatni wyjątek uwzględniać ma bowiem w założeniu sytuację lokali z tzw. starego (przedwojennego) budownictwa, kiedy to dla wygody mieszkańców przedpokoje, korytarze itp. pomieszczenia o charakterze niemieszkalnym, zajmowały znaczną część powierzchni użytkowej mieszkania. Ustawodawca przewidział także ułatwienie w uzyskaniu dodatku mieszkaniowego dla osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózku lub, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Odnośnie do tych osób normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2 (art. 5 ust. 3 ustawy).
Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że obowiązująca do 2002 r. ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 105, poz. 509 ze zm.), przewidywała możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekraczała 50% powierzchni normatywnej pod warunkiem, że lokal mieszkalny znajdował się w budynku wybudowanym przed 1945 r. (art. 42 ust. 5). Jednakże przepis ten (jak i cały rozdział 6 wymienionej ustawy) został uchylony obecnie obowiązującą ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Zmiana stanu prawnego nastąpiła m. in. w związku z wystąpieniem Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zmianę przepisu art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., z uwagi na jego niezgodność z Konstytucją (data budowy budynku nie może decydować o uprawnieniach do dodatku mieszkaniowego).
Zdaniem Kolegium, wnioskodawca nie spełnia warunku zajmowania lokalu o odpowiedniej powierzchni, w żadnym z możliwych wariantów. Skoro skarżący podał, że powierzchnia zajmowanego lokalu wynosi 48,10 m2 to oznacza, że przekracza ona wskazaną przez ustawodawcę powierzchnię normatywną, przypadającą na jedną osobę, o 13,1 m2, czyli o 37,43%. Nawet powiększenie powierzchni normatywnej o 50% nie uprawnia skarżącego do otrzymania dodatku mieszkaniowego, ponieważ łączny udział tzw. części mieszkalnej, a zatem pokoi i kuchni (40,36 m2) w całkowitej powierzchni mieszkania, wynosi aż 83,91%, co oznacza, że pomieszczenia "użytkowe" stanowią zaledwie ok. 17%. Jak już wspomniano, wyjątek ten został przewidziany dla lokali, w których powierzchnia tzw. części niemieszkalnej (użytkowej) wynosi co najmniej 40%.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił istotę i cel wprowadzenia do porządku prawnego instytucji dodatku mieszkaniowego.
Kolegium podkreśliło, że skarżący niezależnie od swoich niewielkich dochodów (585,65 zł), a nawet - jak wskazuje groźby eksmisji, nie będzie w stanie - w świetle obecnie obowiązujących regulacji - uzyskać pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego, ponieważ zajmuje lokal o większej niż ustanowiona przez ustawodawcę powierzchni.
Oczywistym jest także w opinii Kolegium, że w kwestii przyznawania dodatków mieszkaniowych ustawodawca nie pozostawił organom administracji najmniejszego marginesu swobody. Nie mogą one zatem na zasadzie słuszności przyznawać dodatku mieszkaniowego, ponieważ w ten sposób rażąco naruszyłyby prawo. Wobec tego podniesione w odwołaniu zarzuty, kierowane pod adresem ustawodawcy, nie mogły odnieść zamierzonego skutku prawnego. Być może są nawet trafne ale zarówno organ I instancji, jak i Kolegium są organami stosowania prawa, a nie jego stanowienia.
W skardze na omówioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o jej uchylenie i uznanie jej za niezgodną z Konstytucją RP. Zarzucił, że organy orzekające zastosowały wykładnię literalną zamiast celowościowej i systemowej. Zdaniem skarżącego art. 5 ust. 5 ustawy jest niezgodny z Konstytucją, a sprawą powinien się zająć Trybunał Konstytucyjny
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano jednocześnie, że przepisy ustawy wyraźnie zakreślają granice, w jakich mogą poruszać się organy właściwe do przyznania dodatku mieszkaniowego. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego nie może być mowy o dopuszczeniu się przez organy obu instancji wskazywanych w skardze uchybień.
Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu zastosowania przez organ odwoławczy przy interpretacji art. 5 ust. 5 ustawy wykładni literalnej zamiast wykładni celowościowej i wykładni systemowej, Kolegium wyjaśniło, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. Zgodnie z panującym poglądem nauki teorii prawa, jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w wypadku niejasności sensu przepisu przy zastosowaniu tej metody można sięgnąć do innych metod wykładni, np. celowościowej czy systemowej. Przy tak jednoznacznej treści przepisu art. 5 ust. 5 ustawy w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy nie ma podstaw do jego interpretowania z zastosowaniem wykładni systemowej czy wykładni celowościowej, gdyż każda próba wykładni tego przepisu z pominięciem jego językowej treści czynić będzie taką wykładnię contra legem.
Kolegium podkreśliło, że pozostałe zarzuty, kierowane pod adresem ustawodawcy nie mogły odnieść zamierzonego skutku prawnego. Zarówno organ I instancji, jak i Kolegium są organami stosowania prawa, a nie jego stanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd – na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – stwierdził, że przy wydaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 5 lipca 2012 r. o odmowie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego z uwagi na to, że powierzchnia użytkowa jego mieszkania przekroczyła powierzchnię normatywną przewidzianą dla jednoosobowego gospodarstwa domowego.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych, reguluje ustawa.
Wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego jest wynikiem obliczeń matematycznych, dokonywanych według zasad określonych w ustawie, na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie dodatku oraz deklaracji o wysokości dochodów. Dlatego też organ pomocy społecznej rozpatrujący wnioski o przyznanie omawianego świadczenia nie ma swobody w wyborze podejmowanego rozstrzygnięcia. Osoba ubiegająca się o tę formę pomocy musi spełniać wszystkie określone w ustawie warunki. Niedopełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania dodatku.
Składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wnioskodawca musi łącznie spełniać następujące kryteria: 1) metrażowe, 2) dochodowe, 3) tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie).
Wobec tego stwierdzić należy, że sytuacja materialna skarżącego (osiąganie dochodu w kwocie 585, 65 zł) nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w tej sprawie. Jak bowiem podkreślił organ odwoławczy – przyznanie dodatku mieszkaniowego jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w ustawie, a brak zrealizowania któregokolwiek z nich powoduje, że dodatek nie może być przyznany.
Kryterium metrażowe dotyczy normatywnej powierzchni użytkowej określonej w zależności od liczby osób będących członkami gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 – dla 1 osoby.
Przepis art. 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy dopuszcza przekroczenie ustalonego normatywu powierzchni użytkowej jednak nie więcej niż 30 % albo 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. W przypadku przekroczenia wymienionych wielkości dodatek mieszkaniowy nie przysługuje.
W omawianej sprawie, ustalenie organów obydwu instancji, według którego skarżący zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 48,10 m2 było zgodne z danymi, wskazanymi przez skarżącego w treści wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Na podstawie powyższych ustaleń prawidłowo zatem organ odwoławczy – podobnie jak i organ I instancji – stwierdził, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego przekroczyła powierzchnię normatywną przypadającą na jedną osobę o 13,1 m2 czyli o 37, 43%. Nawet powiększenie powierzchni normatywnej o 50 % nie uprawnia skarżącego do otrzymania dodatku mieszkaniowego, ponieważ łączny udział tzw. części mieszkalnej, a zatem pokoi i kuchni (40, 36 m2) w całkowitej powierzchni mieszkania, wynosi 83, 91%, co oznacza, że pomieszczenia "użytkowe" stanowią zaledwie ok. 17%.
W konsekwencji powyższego, zasadnie organ odwoławczy uznał, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy, skarżącemu nie przysługuje dodatek mieszkaniowy.
Ponadto zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami ustawy, organ odwoławczy prawidłowo podkreślił, że kryteria ustawowe, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy. Osoba ubiegająca się o tę formę pomocy w regulowaniu opłat za zajmowanie lokalu mieszkalnego musi spełniać wszystkie określone w ustawie warunki. Niespełnienie choćby jednego wyklucza skuteczność starań o dodatek.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zatem wydane w wyniku prawidłowego ustalenia istotnych w sprawie okoliczności – na podstawie danych zawartych we wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz w konsekwencji prawidłowego zastosowania przepisów ustawy.
Nie można przy tym podzielić zapatrywania skarżącego na kwestie wykładni zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem skarżącego w sprawie powinna znaleźć zastosowanie wykładnia celowościowa i systemowa, ale w tym względzie trafnie stwierdził organ odwoławczy, że gdy przepis prawa nie budzi wątpliwości lub gdy wykładnia gramatyczna usuwa ewentualne niejasności łączące się z jego stosowaniem wówczas wspomniane wykładnie stają się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się natomiast do zarzucanej w skardze niekonstytucyjności art. 5 ust. 5 powołanej ustawy stwierdzić trzeba, iż brak rozwinięcia tego zarzutu przez skarżącego ewentualnie jego pełnomocnika nie pozwala Sądowi ocenić w pełni potrzeby wystąpienia z takim zagadnieniem do Trybunału Konstytucyjnego.
Skarżący dopatruje się oczywistej sprzeczności tego przepisu ustawy z art. art. 2, 30, 32, 37 ust. 1, 39, 40, 83, 87 i 190 ust. 1 w związku z art. art. 64 ust. 1 i 2, 75 i 76 Konstytucji, ale zwykłe jego zestawienie z tymi zasadami konstytucyjnymi nie pozwala zgodzić się z taką oceną. Ustawodawca bowiem mógł – biorąc pod uwagę ograniczone możliwości zaspokojenia przez pomoc społeczną wszystkich potrzeb wnioskodawców, wprowadzić określone obostrzenia. Zmuszają one wówczas najemców do weryfikowania swoich potrzeb mieszkaniowych tak by w mniejszych lokalach nie tylko móc je realizować, ale i spełniając ustawowe przesłanki skuteczniej starać się o stosowny dodatek.
Przy wydaniu decyzji nie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ani też prawa materialnego, w tym przede wszystkim wyżej cytowanych przepisów ustawy.
W tej sytuacji zaskarżone w sprawie decyzje administracyjne uznać należało za prawidłowe. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.